הדיון הזה היה צריך להתנהל בחדרי-חדרים ובדממה. הדיון הזה מתנהל בחוץ ברוב מהומה. וכך, שבועות ספורים בלבד לאחר הנהגת רפורמת המס של טראמפ בארה"ב, כבר דלפו לעיתונות כוונות רפורמת המס אצלנו.
אמריקה זה כאן. תכנון ברוח התקופה
כתיבת תגובה
תגית: החוק לעידוד השקעות הון
אחת מחמשת קוראיו מגישה: תקציב 2015
חמישה? אני לא בטוחה. אבל היו שניים שהסתייגו מציוץ הטוויטר שלי לאמור: נותרתי האחרונה בתבל שעוד קוראת בתקציב. להגנתי, אסביר כי צייצתי לאחר שבת שלמה של גלגול מסכי תקציב מבוקר עד ערב.
ברוכים הבאים לשוק החופשי – מכירה באינדיבוק
ספרי ברוכים הבאים לשוק החופשי עלה למכירה באתר אינדיבוק (30 שקל כולל דמי משלוח). כל פרטי הספר (פרק לדוגמא, ביקורות) נמצאים באינדיבוק וגם בטור צד של אתר זה. הנה כמה מהסוגיות הבוערות של כלכלת ישראל, שהתרעתי עליהן בספר (שנת 2008) עוד לפני שהן החלו לבעור.
הבית ספר שלי לביורוקרטיה
כל תקופת עבודתי בשירות המדינה עסקתי בתחום המכונה מחקר ותכנון כלכלי. וכמו כל מי ששקוע עד מעל לראשו בנתונים, הייתי בטוחה שהנבירה שלי היא הדבר החשוב ביותר שאפשר לעשות. עד שהגעתי לתפקיד ניהולי, ונאלצתי לפעמים להתמודד עם ענייני תקנים, כספים, וכל השאר.
ניאו-ליברלית. שפה מטעה
שמתי לב לתופעה הזו רק לאחרונה. כולנו מדברים ניאו-ליברלית במקום לדבר כלכלה. אצלי התחדדה ההבחנה, כשהדרכתי תלמידות מתנועת השומר הצעיר בעבודה על שוק הספרים בישראל. פתאום קפץ לי לאוזן השימוש התדיר במונח 'כשל שוק' אצל כל הדוברים שהן ציטטו.
תוכנית ייצוב המשק – קונספציה וסיפור
בסוף שנות ה-80 נפל עליי אחד מאותם רגעי הארה, שנוחתים עלינו לפעמים כשאנו נתקלים באמירה שהגיונה לא-ברור. זה היה כששמעתי את ההתייחסות הבאה לחוק לעידוד השקעות הון: די להשקיע בברזלים, מעכשיו נשקיע באנשים.
תוכנית ייצוב המשק – סיפור שלישי
אפשר לפתוח את הסיפור הזה ברשימה. רשימת הכוחות המניעים אנשים. תאוות בצע, תאוות שררה, תאוות כבוד. פחד, חשש משינוי, נאמנות. טיפשות, אטימות, בורות. וגם אומץ, יושר ומוסר.
אבל נכון יותר לספר את הסיפור סתם ככה. סיפור תוכנית ייצוב המשק מדבר בעד עצמו. עוסקים הרבה בניתוח הקשר בין המשתנים הכלכליים שעליו התוכנית הושתתה. כגון הקשר ההפוך בין שיעור האינפלציה לרמת הרבית. כותבים לא-מעט על השימוש הפוליטי שעשו בה: מכה אנושה לתשתית הממסד הישן – הממסד המפא"ניקי-קיבוצי-הסתדרותי. מדברים מפעם לפעם על המחטף – מחטף של רכוש ושל השפעה מקבוצת אוכלוסיה אחת לקבוצה אחרת.
ממשלה, ממתי צריכים ממשלה?
השאלה שלעיל נראית מתחכמת סתם, אך היא עומדת בבסיס הדיון המתנהל בין הממשלה לכמה חברות ענק רב-לאומיות בישראל. חברות אלה משלמות במשך שנים מס חברות מופחת במסגרת החוק לעידוד השקעות הון. כמה מופחת? שיעור מס החברות הרגיל ב-2012 הוא 25% מהרווחים הלא-מחולקים. השיעור לחברה הנהנית מההטבות לעידוד השקעות הון – חברה שהשקעתה נמצאה ראויה לעידוד על ידי הממשלה – עשוי לרדת עד ל-7% ואף ל-5%.
בנק ישראל: גיליתי את הממשלה
תוכנית בנק ישראל לטיפול במשבר הכלכלי היא תוכנית צנועה בכל היבט שהוא. סך עלותה הוא 4.4 מיליארד ש"ח, והגדלת גירעון התקציב בעטיה נאמדת ב-0.6 אחוזי תוצר. לפני הכל, מילת הסבר על הייחוס לתוצר. השוואת כל הוצאה ממשלתית לתוצר השנתי נותנת קנה מידה להתערבותה של הממשלה במשק. זוהי השוואה בין הזרמת הכספים למשק הנובעת מהממשלה להיקף הפעילות המשקי הכולל.
הצעתו של בנק ישראל תגדיל את גירעון הממשלה ב-2009 מ-5.2 אחוזי תוצר ל-5.8 אחוזי תוצר. לא הרבה, גם על פי השוואה בינלאומית שמופיעה במצגת הבנק. בהשוואה זו, המונה 20 מדינות, ישראל תהיה החמישית מלמטה בהיקפה של תוכנית ההתערבות יחסית לתוצר, אם הצעת בנק ישראל תתקבל. ולגמרי לא במקרה היא השלישית מלמעלה באותו מסדר בשיעור החוב הלאומי שלה מהתמ"ג.
משמע, מה שבנק ישראל אומר בין השורות הוא שעם גירעון התחלתי וחוב התחלתי, כמו אלה של ישראל, לא ניתן להגדיל את ההוצאה הציבורית בעוד הרבה. יהיו כאלה שיחלקו על קביעה זו, אבל זה לא העיקר. העיקר הוא שבנק ישראל, בתוכניתו, מעמיד בסימן שאלה את גבולות ההתערבות התקציבית.
במידה רבה, מסמך בנק ישראל הוא סוג של הכרזה על תום עידן המקרו-כלכלה. עידן 20 השנה האחרונות שבו המסר התמציתי היה: הכל או כמעט הכל יכול להיעשות בעזרת ויסות קל של רבית הבנק המרכזי ושל התקציב. והנה, עכשיו, רבית בנק ישראל עומדת על 0.75% – כמה עוד אפשר להוריד אותה. ובהוצאה הממשלתית מתקרבים לקו העליון.
מה זה אומר? שלא נותרו לממשלה אמצעי מדיניות? כך חינכו אותנו לחשוב בעידן הפרייבטיזציה-דה-רגולציה-ליברליזציה. אך אם חוזרים קצת לאחור, מגלים שלממשלה יש הרבה מה לעשות לבד מהזרמה תקציבית כוללנית והורדת רבית. זוהי עשייה של מיקרו-כלכלה, כלומר התערבות בפרטים. ניתן למצות אותה בשלושה סעיפים עיקריים: האחד, קביעת סדר העדיפויות בתקציב – לא רק העלאת גירה על הסכום הגלובלי שלו; השני, רגולציה – חקיקה, פיקוח, בקרה; השלישי, ניהול נכסים – ההיפך מהפרטה, הלאמה, אם תרצו. היבטים מגוונים של שני הסעיפים הראשונים תוכלו למצוא בספרי ברוכים הבאים לשוק החופשי. כאן אתן רק דוגמא לכל אחד מהם. לסעיף השלישי, שהפך להיות אקטואלי בחודשים האחרונים, אתייחס בהמשך.
טריטוריאלי – גלובלי
בנק ישראל מציע תוספת עתק (750 מיליון שקל) לתקציב המו"פ, זאת בוודאי בגלל התכווצות התעסוקה בתעשייה מאז 1996. אבל ספק אם הזרמה כזו תעודד תעסוקה ארוכת טווח בישראל, כשלצדה התמיכה בהשקעות הון כמעט נגוזה. הפרת האיזון בין התמיכה במו"פ לתמיכה בהשקעות ההון דוחפת את תעשיית ההיי-טק בישראל החוצה. הרעיון נשאר כולו ישראלי, חלקיק בעלות נותר כאן, אך קווי הייצור מועתקים למדינות זרות או שהשליטה במפעלים נמכרת לזרים שיזיזו את הייצור מכאן בזמן הנוח להם. ניתן לראות מכאן, שמה שחסר הוא לא עוד מו"פ אלא השתתפות ממשלתית בסיכון הראשוני של ההשקעה בהון, דהינו, המענק הישן והטוב שכמעט נמחק. ואולי לא נמחק בכדי. מענק ההשקעה הוא במהותו טריטוריאלי, הוא נועד לקשור את המפעלים לכאן. מענק המו"פ במידה רבה גלובלי. גלובליזציה ללא מצרים הייתה האופנה עד כה, ועכשיו הזמן לתהות על התבונה שבה.
רגולציה – דה-רגולציה
אחד המהלכים הבולטים במעבר לשוק חופשי וגלובליזציה בישראל הוא שחרור תנועות ההון אל המדינה וממנה החוצה, ובמקביל, קביעת שער החליפין של השקל בשוק החופשי. מעל מהלך זה מותווה סימן שאלה מאז מארס 2008, מועד שבו בנק ישראל הכריז על התערבותו הקבועה בשוק – רכישת דולרים בהיקף יומי שמגיע עכשיו ל-100 מיליון דולר. האם המסקנה מכאן היא סגירה מוחלטת של תנועות ההון פנימה והחוצה? קביעה מנהלית קשיחה של שער הדולר? לא ולא. יש גם דרך ביניים שהתקיימה עד סוף שנות ה-90: סינון של תנועות ההון על פי מטרתן, והנחיה חלקית של שער החליפין. דרך ביניים זו מתבקשת עכשיו, כי מה יותר הודאה בכישלון הפיתרון הפינתי של חופש תנועות הון מוחלט מהתערבותו הקבועה של בנק ישראל בשוק המטבע.
הפרטה – הלאמה
הביקורת על ההפרטה התמקדה עד כה בצדדיה הערכיים. אבל עכשיו קשה להתעלם מכישלונה הניהולי. זוכרים? ההפרטה הייתה אמורה לייעל את הכלכלה ולחלצה מהניהול הממשלתי הכושל. גם השתלטותם של אילי ההון הגדולים על חברות, שנשענה על מימון בנקאי נדיב, הייתה אמורה להעביר את השליטה במשק לידי מי שיודע-מה-הוא-עושה. השתלטות זו דומה להפרטה, רק שבשלביה הראשונים, מימונה נזרק אל הציבור לא כמס ממשלתי אלא כעמלות בנקאיות מוגדלות, וכמרווח מוגדל בין רבית החובה לרבית הזכות שלו בבנקים.
והנה עכשיו, ההפרטה וההשתלטויות האחרות על חברות עלולות להתגלם גם במס הישיר. שלושה-ארבעה-חמישה או יותר טייקונים באים לממשלה בדרישה שתחלץ אותם מחובותיהם שנצברו. איך? כמובן בעזרת התקציב שלה. האם הממשלה צריכה לתת גיבוי כוללני להחלטותיהם העסקיות של מי שנקלעו לחובות עתק? או שעליה להסתפק ברכישת אותן חברות שלהם המעסיקות עובדים רבים ושניתן לקיימן הלאה בניהול תקין, דהיינו ניהול ממשלתי? זו השאלה הכי דחופה כרגע – שאלה של הלאמה. ובכספים של מי? כספי הממשלה שקברניטי הכלכלה כה התאמצו למזער את נוכחותה המבישה עד אתמול.
ייבוש מוצלח, מוצלח מדי, נוסח האוצר
הצלחתה הבלתי מעורערת של תוכנית ייצוב המשק במילוי משימתה, העלתה את קרנם של האמצעים שבהם נקטה, כגון, האיזון התקציבי. לא ניכנס כאן לדיון על חשיבות גירעון הממשלה המזערי, רק נאמר, שתפישה זו, משהתקבלה, הטילה עול כבד על כתפי האוצר, והוא חיפש שותפים לנשיאתו.
הפיתרון נמצא במשרדי הממשלה האחרים. גירעון הממשלה מחושב כהפרש בין הכנסותיה, בעיקר ממסים, להוצאותיה. ההכנסות, כולן, נגבות על ידי יחידות האוצר, ולכן נתונות לשליטתו. ההוצאות, לעומתן, מתחלקות בין המשרדים הייעודיים: חינוך, בריאות, תשתיות, ואחרים. לכל משרד מוקצית מסגרת שנתית, כך, שתיאורטית, התקציב הכולל אמור להישמר בהיקפו המתוכנן מראש. אבל, הניסיון מלמד שאם נותנים למשרדים חופש בסעיפי המשנה, הם לעתים קרובות מתפרעים, והאוצר, בדיעבד, נאלץ להתאים את סכום הגג.
כדי למנוע את התופעה הזו, הועמדו מאז תוכנית ייצוב המשק שני חסמים. האחד, איסור העברת כספים מסעיף לסעיף בתקציב כל משרד, ללא אישור האוצר וועדת הכספים של הכנסת. כך, שמה שהיה פעם חופש ניהולי מובן מאליו, הפך לעבירה פלילית שעליה שר והכפופים לו עלולים להישפט. השני הוא רשת ביטחון משפטית המוכרת לציבור בשם "חוק ההסדרים". שני החוקים שלעיל רוקנו את משרדי הממשלה מרוב סמכויותיהם, או, בשפה מדוברת, ייבשו אותם לגמרי.
העובדות שלעיל די ידועות, אך ניתן להעשיר את ההבנה על ידי תיאור חוויתי של השתלשלות הארועים.
בתקופה שלאחר תוכנית הייצוב, הייתי חברה בהנהלת משרד התעשייה והמסחר. הפיחות במעמד המשרד, ובחשיבותם של עובדיו המקצועיים הורגש מיד עם השינוי בנוהלי התקציב. שר התעשייה והמסחר דאז היה אריאל שרון, שנודע בחושיו הפוליטיים החדים. הוא לא נזקק לזמן רב כדי לקלוט מי הפך לבעל המאה והדעה במשרדו; ומי יקבע אם כמה אלפי השקלים שנותרו בתקציב מהשנה שעברה, יוקפאו, יועברו לסיוד או ליחידת המחשב. שרון קלט, ובישיבות ההנהלה, הושיב את הילד התורן של אגף התקציבים, בחיוך אירוני, לימינו.
הילד התורן, אולי בקושי סיים את התואר הראשון שלו, היה ממש משוכנע שצריך לבטל את מסלול המענקים הוותיק בחוק לעידוד השקעות הון. במקומו, כך קבע, יועבר הדגש למסלול המס, ותוגדל התמיכה במו"פ. כלכלני משרד התעשייה והמסחר חייכו לעצמם. הם ידעו שייבוש מסלול המענקים, והעברת ההטבות בחוק למסלול המס, בעצם, תעביר את השליטה בחוק לאוצר. הם גם ידעו שהאוצר ייבש בהמשך את הטבות המס – מבלי שאף אחד יידע, כי הדיווחים יישמרו בגנזיו – וגם את התמיכה במו"פ (מנימוקים טובים, שהילד התורן הבא יביא).
אבל, כלכלני המשרד כבר לא היו ילדים, וראו היטב איפה השר יושב, איפה הילד ואיפה הם. מה שהספיק, מבחינתם, כדי להבין שהם הפכו ללא-רלוונטיים. כי אם איש חזק, כאריאל שרון, חייב לצאת מעורו כדי להיות נחמד לילד, מי יכול להרשות לעצמו להיות לא נחמד.
כלכלני התכנון והכלכלה של משרדי הממשלה התייאשו ראשונים. הם עסקו בנושאים העקרוניים, ובמגמות ארוכות הטווח, וברגע שהבינו שלשר שלהם אין פתחון פה, הסיקו את מסקנותיהם האישיות. רוב מחלקות התכנון והכלכלה במשרדי הממשלה נסגרו או צומצמו מאד במהלך שנות ה-90.
בעקבותיהן, הלכו אגפים גדולים אחרים שהיו רגילים לנהל מדיניות עצמאית. מה נשאר למנהל חטיבה ענפית, כגון הטקסטיל במשרד התעשייה והמסחר, אם מדיניות ההשקעות, מדיניות שער החליפין, ומדיניות היבוא מוכתבת מבחוץ. בעבר, תגובותיו הניעו הידברות בין-משרדית. מסוף שנות ה-90 ואילך, הן הפכו להיות בלתי נשמעות.
וכך, בתהליך מתמשך, הושתקו כל משרדי הממשלה הייעודיים. נסו להיזכר, מתי שמעתם לאחרונה את מנכ"ל משרד החקלאות, התחבורה או התקשורת? למישהו יש מושג מי הם, מה הם עושים? התפתחות מקבילה עברה על ועדות הכנסת הכלכליות, ובראשן ועדת הכספים.
כיום, בחלוף עשרים שנה מאותם אירועים, ניתן לראות שאיש לא זוכר מיהו מנהל אגף הכלכלה באוצר, האגף ליחסים בינלאומיים, או מנהל הכנסות המדינה – כולם גופים בולטים בעבר. מודעות קלושה נשמרת עוד לגבי זהותם של מנכ"ל האוצר, הממונה על התקציבים, והחשב הכללי.
כך יוצא, שמפעל הייבוש שהאוצר ניהל במשרדי הממשלה פעל בסופו של דבר לייבוש שלו, עצמו. כי, באופן פרדוקסלי, כדי שנוכחותו של גוף ציבורי תורגש, הוא נדרש לקיומו של הגוף הנגדי. התאחדות התעשיינים וההסתדרות מבינות את זה. הן מתעמתות אחת עם השנייה, אך גם שומרות אחת על השנייה מכל משמר .
התייבשותם של משרדי הממשלה, נתיביה הלגיטימיים של הדמוקרטיה, קראה לפתיחת ערוצי הידברות אחרים בין הציבור לדרג הפוליטי. הם נסללו על ידי כמה בעלי הון גדולים, שחלקם אינם אזרחי ישראל, ובעזרת התקשורת. זהו מסלול עוקף דמוקרטיה. את העובדה הזו הציבור מתחיל לקלוט עכשיו.
עידן השוק החופשי 