הפרק הבא מתוך הספר "ברוכים הבאים לשוק החופשי" הוא האחרון מתוך שלושה פרקים העוסקים במדיניות היבוא של ישראל. גירסתו המוקדמת התפרסמה כאן בטור צד. הגירסה הנוכחית עודכנה לקראת פרסומה בספר. הפרק הראשון סוקר את מדיניות היבוא מז קום המדינה. הפרק השני מתמקד בחשיפה ליבוא של שנות ה-90. הפרק השלישי מתאר ומנתח את השלכותיה של מדיניות יבוא ליברלית (מדי) על היציבות הכלכלית הוחברתית בישראל.
יעדה המפורש של הפתיחה ליבוא הוא ארגון המשק במתכונת יעילה יותר. או, בנוסח אחר, שחרור אמצעי הייצור מהמקום שבו אינם ממצים את כישוריהם כדי שיעברו למקום שבו הם מסוגלים לתרום את מרבם. המונח "יעילות" מצלצל יפה, אך חשוב להבין כי התייעלות אין פירושה בהכרח תעסוקה מלאה. ייתכנו מצבים שבהם חלק מגורמי הייצור שקודם לכן הועסקו יהיו בטלים, ועדיין תפוקת המשק תגדל הודות להתארגנות מחדש. ולכן היעילות לעולם אינה השיקול הבלעדי, וממשלות בדרך כלל מחויבות לאספקת משרות לכל מי שחפץ. גם בישראל, כשנדונה תכנית החשיפה ליבוא, היא כוונה במוצהר לשמור על היקף התעסוקה ההתחלתי ואף להרחיבו לפי גידול האוכלוסייה. אך כשבודקים לאחור מוצאים כי שיעור האבטלה עולה ברציפות מ-6.7% ב-1996 עד לשיא של 10.7% ב-2003, ו-10.4% ב-2004. שיעורים קרובים לאלה נמדדו רק פעמים בודדות מאז הצגת הסטטיסטיקה המסודרת באמצע שנות החמישים. פעם אחת במיתון של 1967 (10.4%), ופעם שנייה בתחילת קליטת גל העלייה מחבר העמים (10.6% ב-1991, ו-11.2% ב-1992). שיעור האבטלה ירד בתלילות לאחר מכן, אך היה עדיין גבוה ב-2005 ו-2006 (9.0% ו-8.4%). בראשית 2008, הגיע לכ-6%, שיעור שהיום נחשב לסביר ובעבר נחשב לאבטלה שיש לטפל בה.
חייבים להדגיש כי ירידת האבטלה הושגה בעזרת החמרה ניכרת בתנאי הזכאות לדמי אבטלה והבטחת הכנסה, ושימוש באמצעים כגון תוכנית ויסקונסין שכופים על המועסקים תעסוקות שאינן מושכות בעיניהם. ובכל מקרה, מפוטרי התעשייה לא חזרו אליה לתפקידים חלופיים. רובם הופנו לפרנסות זמניות ופחות משתלמות בשירותים (ניקיון, שמירה, מלצרות, זבנות ועוד).
השינוי לרעה בדפוסי התעסוקה מעורר תהיות לגבי הצלחתה של היערכות המשק על פי עקרונות החשיפה. נכון, יש עוד גורמים שיכולים להיחשד כמעורבים. למשל הריבית הגבוהה, ייסוף המטבע, הריסון התקציבי והרקע המדיני-ביטחוני. אך זיהוי גורמים אלו, אף שהוא מספק הסבר חלקי, אינו עונה על השאלה מדוע הקיפאון ואף ההתכווצות בתעסוקה מתרכזים בענפים מסוימים. ובוודאי אינו מבהיר מדוע הלכו לחשיפה אם הרקע היה כזה שאינו מבטיח פיצוי מהיר למשרות שנמחקו. ומכל מקום, יותר מעשור מאז תחילת החשיפה ועוד שנים של דיבורים מקדימים – ואין שום עדות לכך שהחשיפה אכן דרבנה להקמת מקומות עבודה חדשים במקומם של אלה שנגוזו.
אפשר להצביע בוודאות רק על הגשמת צד אחד של המשוואה: אותם ענפים, כושלים לכאורה, אכן דוכאו ואפילו חוסלו. מספר המועסקים בטקסטיל והלבשה צנח מכ-52 אלף איש ב-1996, לכ-18 אלף איש ב-2007, והוא ממשיך בנטייתו למטה. שאר ענפי התעשייה המסורתיים (מזון, עור, עץ ורהיטים, נייר, דפוס) גם הם התכווצו או שמרו כל אחד פחות או יותר על ממדיו המקוריים. כקבוצה הם הקטינו את היקפם בכ-8,000 איש ב-11 שנים – תקופה שבה נוספו לאוכלוסיית ישראל כמעט 1.5 מיליון נפש וכוח העבודה תפח ביותר מ-700 אלף איש. במילים אחרות, התעשייה המסורתית בישראל סיימה בשנות התשעים את תפקידה כמעסיקה לאומית. מצבם של הענפים בדרגת הביניים הטכנולוגית לא טוב יותר. ברובם, נרשמה ירידה בתעסוקה, וכקבוצה הם איבדו 5,000 איש בתקופה הנסקרת. קצת גידול נרשם בענף הכימיה – כ-7,000 איש בתוך יותר מעשור. ובעצם פרח רק מגזר אחד מצומצם מאוד – אלקטרוניקה. היקף התעסוקה בו טיפס מכ-48 אלף איש ב-1996 לכ-70 אלף איש ב-2007.
מעניין לראות את מעמדו הייחודי של ענף המזון. מספר המועסקים בו גדל ב-4,000 איש מ-1996 ל-2007. מזון וטקסטיל-הלבשה היו המעסיקים החשובים בתעשייה בשנת 1996 – 56 אלף עובדים בראשון, ו-42 אלף עובדים בשני. לעומת הטקסטיל שהולך ונגוז, המזון שומר על היקפו מאז ראשית החשיפה. השוני בהתפתחות שני הענפים משקף את מידת חשיפתם השונה ליבוא. קבוצת הטקסטיל חשופה לגמרי, ענף המזון (בעיקר נגזרות ישירות של תוצרת חקלאית מקומית כגון מוצרי חלב) עדיין מוגן על ידי הממשלה במידה רבה. אך הגנתו העיקרית של המזון היא "הגנה טבעית" – עלות הובלה גבוהה בגלל נטיית המוצרים להתקלקל, דרישת הכשרות שחוסמת כניסת מוצרים לארץ, והעדפה לטעם מקומי.
ובניגוד למזון, חשוב להבחין בקריסתו של ספק תעסוקה ראשי נוסף. ענף מוצרי המתכת איבד 9,000 עובדים בין 1996 ל-2007. זהו בעיקר סיפורה של התעשייה הביטחונית, שהפכה לשק חבטות מאז הפניית הרכש הביטחוני לארה"ב בעקבות הסיוע האמריקאי.
תוצאת התהליך של שנות התשעים היא הקצנת מבנה התעשייה בישראל. השוואה בין-לאומית שערכה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה [הודעה לעיתונות 9.5.05] מעמידה את ישראל בראש מסדר ייצוא הטכנולוגיה של 29 המדינות המתועשות ביותר (OECD). ההשוואה בודקת את שיעור ייצוא הטכנולוגיה העילית (אלקטרוניקה, כלי טיס ותרופות) מסך היצוא התעשייתי ב-2001. בישראל ובאירלנד שיעור זה מגיע לכ-58%. המדינה אחריהן, במרחק רב במסדר, היא בריטניה עם כ-40%. כל שאר המדינות נמצאות מאחור, ובהן מעצמות תעשייתיות למופת כגון ארה"ב (38%), יפן (31%), גרמניה (21%). ממוצע המדינות המתועשות הוא כ-27% וממוצע האיחוד האירופי הוא כ-24%. לכאורה כאן צריכות להישמע מחיאות הכפיים, אך המציאות בישראל מוכיחה שאין להיסחף. כלל מספר אחת בשוק ההון אומר: "פזר, אל תשים את כל הביצים בסל אחד", ושוק ההון מטיבו חובב סיכונים. אפשר לאמץ בקלות את ההשקפה שאופיו של תכנון תעסוקתי צריך להיות שמרני יותר.
כתוצאה מכל המתואר לעיל, גדל מספר העובדים בתעשייה רק בכ-39 אלף איש בתוך 17 שנה – מ-317 אלף איש ב-1990, ל-356 אלף איש ב-2007. בשיא, בשנת 1996, לפני שגלש המשק לשפל ולפני שנחשפו הענפים הרגישים ביותר, עבדו בתעשייה כ-378 אלף איש. כך או כך, שיעור העובדים בתעשייה מכלל העובדים הישראלים במשק צונח בהתמדה מ-22% ב-1990 ל-20% ב-1996 ול-16% ב-2007. מה שאומר כי התעשייה ממלאה פחות ופחות את תפקידה כמקור תעסוקה ראשי. יהיו כאלה שיראו בהתפתחות זו את הכניסה המבורכת לעידן הפוסט-תעשייתי. אבל היכן מתחבא ה'פוסט' כשהאבטלה כל הזמן רק עולה.
החור התעסוקתי שנפער הוא עדות לקושי ביישום המודל. אמנם אפשר לטעון כי ההתאמה תושלם בטווח הארוך, אך כלכלן אחד, ג'והן מיינרד קיינס, אולי הכלכלן הפוליטי החכם ביותר שנשמע אי פעם, כבר הביע את דעתו על הסתכלות כזאת: "בטווח הארוך כולנו נהיה מתים." ובנוסח מקאברי פחות, עניינה של הכלכלה אינו רק בהשוואה סטטית בין שתי נקודות שפער של עשרות שנים ביניהן. הכלכלה חייבת לתת את דעתה גם על התהליך, מפני שהוא בורא מציאות משל עצמו. ייתכן, באמת, שבזמן כלשהו יתכנס המשק לאופטימום המיוחל. אך במשך אותן שנות מעבר משפחות מתפרקות, קם דור שלא הכיר מימיו הורים שקמים בבוקר לעבודה, ונזרקות לשוליים קבוצות אוכלוסיה שלמות – בעיקר בפריפריה, ובייחוד בכפרים הערביים והדרוזים. אירועים כאלה צובעים את המפה הפוליטית מחדש, ולכן הם בלתי הפיכים. ואם הזמן הוא גורם קריטי בתהליך, הסוגיה החשובה היא מדוע הפזל התעסוקתי אינו נסגר בטווח הנראה לעין. התשובה לכך היא דו-ראשית.
מצד הביקוש, מודל חלוקת העבודה העולמית מבוסס על ההנחה שכל שותפות הסחר יוצאות ממצב שבו גורמי הייצור שברשותן מנוצלים במלואם. אך אם כמה משותפות הסחר שרויות באבטלה, ואפילו באבטלה סמויה, הרי מצבן ישתפר גם אם לא יקנו דבר בצד השני ורק יגדילו את תפוקתן כדי למכור לצד שמנגד. זה בוודאי התיאור האמתי יותר של המציאות במדינות המתועשות החדשות, וסין היא הדוגמה הטובה לו. עם הצטרפותה לכלכלת השוק היא צריכה לדאוג למיליוני נפלטים מהתעסוקה המסורתית בחקלאות. תגובתה של סין והדומות לה להתפתחות זו פותחת מעגל אבטלה בכל המדינות המתועשות שנהנות מתוצרתה והופכת אף אותן למדינות שמעוניינות לייצא אך אינן נלהבות במיוחד לעוד ייבוא.
מצד ההיצע, מה שבמודל הוא גורם ייצור סטנדרטי המתאים לכל מטרה אינו כך למעשה. מכונות לענף הטקסטיל אינן מועברות ישר לאלקטרוניקה, המו"פ בוודאי מותאם לתחום צר, ואפילו מבני תעשייה לעתים קרובות הם מבנים ייעודיים, ונדרשת השקעה לשם הסבתם למשהו אחר. מיותר לומר ש"גורם הייצור – עבודה" אינו מוקפץ מיד מביתור עופות במשחטה להרכבה באלקטרוניקה, ובוודאי שלא לתפקידים מקצועיים יותר. קשיחות זו אינה מתייחסת רק לפועלים הפשוטים אלא גם למנהלים וליזמים.
ומעל לכול, כשילוב של ביקוש והיצע, יש בעיית זיהוי של יתרון יחסי או בעיית איסוף מידע וניתוחו. המודל נראה פשוט וקל כשהוא מתאר את חלוקת הייצור בין שתי מדינות המייצרות מספר מוגבל של מוצרים. אבל לגמרי לא ברור איך הפזל נסגר בקלחת בין-לאומית שבה בוחשות מאות ארצות ומחליפות ביניהן מגוון עצום של מוצרים. ובמיוחד כאשר היתרון היחסי אינו מצב סטטי. מה קורה, למשל, כשהודו זורקת לשוק מיליוני מתכנתים? האם מדינה כישראל צריכה להתארגן מחדש? התארגנות כזאת אינה תמיד חד-משמעית ומהירה, כי כמעט כל צעד מדיניות שנוי היום במחלוקת. ניקח לדוגמה דילמת מדיניות נפוצה: איך מתמודדים עם יתרון טכנולוגי של מתחרים שנבנה על סבסוד ממשלתי החורג מהכללים הבין-לאומיים? להתעקש על משחק הוגן או לחפש פתרון מתוחכם? על נושאים כאלה ניטשים לעתים קרובות ויכוחים של שנים שאינם מגיעים להכרעה.
ועל כן אפילו מה שנראה פשוט לגמרי– הסטת ייצור משוק מקומי לייצוא – מתרחש באטיות רבה ובקושי. לכאורה, אפשר לטעון שאת מוצרי ההלבשה שנדחו מהשוק המקומי אפשר להפנות לשווקים שצורכים סחורה איכותית ויקרה יותר. אך על פי הערכות אגף הטקסטיל בהתאחדות התעשיינים, לא הייתה הסטה בולטת כזאת – אולי מעט בשוליים. נתונים משנים רבות מורים כי הייצוא הוא התמחות בפני עצמה. בדיקה שנערכה על סמך סקרי התעשייה העלתה כי בשנת 1983 נבעו כ-95% מהייצוא התעשייתי ללא יהלומים בישראל מ-80 מפעלים גדולים. בסוף שנות השמונים נמצאו כ-100 מפעלים ששימשו מקור לכ-80% מאותו ייצוא. 80 מהם הפנו לייצוא יותר ממחצית תוצרתם.[1] שרשרת העיבודים הזאת לא נמשכת בדיוק באותה מתכונת. אך עיבוד לשנת 2005 שנעשה במנהל לתכנון וכלכלה במשרד התעשייה המסחר והתעסוקה מצביע על 100 המפעלים הגדולים כמקור ל-68% מהייצוא התעשייתי בלי יהלומים [משרד התמ"ת, המנהל לתכנון וכלכלה, 100 היצואנים המובילים בתעשייה הישראלית, 2007]. משמע, עוד פרופיל של התמחות וריכוזיות בסקטור הייצוא המעיד כי המעבר לייצוא – המתבקש מכך שאת השוק המקומי כבשה תוצרת זרה – אינו אוטומטי אפילו באותו ענף, ובוודאי אינו תרחיש מובן מאליו כשצריך לזוז לענפים חדשים.
לשבחם של התעשיינים ייאמר שהם יודעים את עובדות החיים. היו בהם שהשלו את עצמם בהתחלה שהממשלה לא תלך לצעד נועז כל כך. אך כשהחשיפה בכל זאת יצאה לדרך ניסו למשוך את יישומה ככל האפשר ולעדן כמה מהמלצותיה. מהר מאוד הבינו התעשיינים שסיכוייהם קלושים, וכל אחד מהם פנה להציל מה שאפשר. מפעלים שהייבוא איים עליהם הפכו בעצמם ליבואנים לצד הייצור, וכך השאירו את השליטה בשוק בידיהם. דוגמה כזאת אפשר לראות בתחום הנייר. המפעל המוביל בענף בישראל השתדך לחברה אוסטרית וחולק אתה את השוק המקומי. לעצמו השאיר כמה נישות קטנות, ואת הייצור ההמוני העביר לידי האוסטרים. האוסטרים גם הוזמנו להיות שותפי המפעל הישראלי, סייעו לשדרג את קווי הייצור שלו, ופתחו לו ערוצי שיווק לחו"ל. דוגמה בולטת אחרת היא בתחום ההלבשה. חברות ייצור שבבעלותן רשת חנויות מקומית ממשיכות לשווק בה מעט מתוצרתן, והרבה סחורה מיובאת. זה מה שקורה בדלתא, שמייבאת ממפעליה בחו"ל וממפעלים אחרים; וגם בכיתן, שממשיכה לייצר לייצוא טקסטיל יוקרתי לבית, כגון סדיני סאטן, ובחנויותיה בישראל מקדמת היום מכירת טקסטיל מיובא עממי יותר ואביזרים נלווים מהמזרח הרחוק.
אחרים, הסיטו חלק ניכר מייצורם למדינות שבהן שכר העבודה זול בהרבה. תגובה זו אינה מצטמצמת רק ליצרנים לשוק המקומי. אימצו אותה גם יצואנים שהעתיקו חלק מהעבודה אל מחוץ לגבולות ישראל. וכולם, יצרנים לשוק המקומי ויצואנים, נשענים על האפשרות הקלה להזיז סחורות בכל שלבי הגימור ובכל הכיוונים כתוצאת החשיפה ליבוא והסכמי הסחר. ביניהם ההסכמים עם ארה"ב והאיחוד האירופי, המחילים את הפטור ממכס שניתן למוצר שמקורו ישראלי מלא על רכיבים מירדן וממצרים המשתלבים במוצר הישראלי המוגמר. הסטת הייצור מסתייעת גם בליברליזציה בשוק ההון שמאפשרת העברת כספים קלה פנימה והחוצה, ומובן שעילתה העיקרית היא הפרשי השכר הבלתי נתפשים כמעט בין מדינות.
על פי נתוני אגף הטקסטיל והאופנה בהתאחדות התעשיינים, עלות העבודה לפועל בענף בסין בקיץ 2008 היא 120 דולר לחודש. במצרים התעריף הוא 60 עד 70דולר לחודש; בירדן כ-100 דולר לחודש; בטורקיה כ-300 דולר לחודש, ובמזרח אירופה כ-400 דולר לחודש. אך במעצמה אחת ושמה ישראל עלות העבודה היא כ-1,400 דולר לחודש. מה שהופך את הייצור הפשוט כאן לבלתי סביר בתנאי שוק סחורות ומטבע חופשי. ולכן חברה כדלתא, המתמחה בהלבשה תחתונה ובגרביים בעיקר לייצוא, החזיקה ב-2008 בישראל רק כ-2,000 מסך כ-10,000 עובדיה ברחבי העולם. בישראל היא מותירה את העיצוב, התכנון והלוגיסטיקה וקצת מייצור הבדים והצביעה. מודל שונה במקצת הוא זה של חברת קסטרו להלבשה עליונה, שיש לה רשת חנויות קמעוניות בישראל. לקסטרו אין כמעט פעילות ייצור בארץ, אלא בעיקר עיצוב ותפקידי מטה. הייצור נעשה ברובו בסין, וחלק קטן ממנו ברשות הפלסטינית.
נהוג לגנות את השילובים של ייצור מקומי עם יבוא חלקי או עם קבלנות משנה במפעלים מחוץ לישראל. אך אלה הם הפתרונות הכי ציוניים בתנאים הקיימים. מה אפשר לצפות ממנהל מפעל שחייב לתמרן בין שער חליפין שאינו מובטח לבין מחירי תחרות כמעט דמיוניים בנמיכותם בשוק המקומי ובייצוא. אלה שמתפשרים הם אותם שרוצים בכל מאודם לשמור על נוכחות כלשהי בישראל. לעתים מתוך שיקול של כדאיות – שמירת בסיס ייצור מקומי מאפשרת תגובה מהירה יותר ושליטה מוגברת במקום שנחוץ – אך במקרים לא מעטים מתוך זיקה למפעל שהוא מפעל חיים של בעליו הנוכחיים או של אביהם או של סבם. ועד כמה שלא ייאמן, גם מתוך מחויבות לעובדים ותיקים ולמדינה. חבריהם בענף הטקסטיל וההלבשה סגרו יותר מ-1,400 מפעלים בשנים 2007-1990 (בכללם מתפרות קטנות. מפעל מוגדר כמי שמעסיק שכיר אחד ויותר). אפשר להאמין שהסוגרים אינם עומדים עכשיו בתור להבטחת הכנסה. בתמורה שקיבלו בעד הנדל"ן ושאר הנכסים הם בנו תיק השקעות מגוון ולעתים קרובות נטול קשר לישראל.
הסקת המסקנות הרציונאלית כל כך שלעיל אינה מצטלמת יפה. בנוסח ציני פחות, היא מאיימת על שלמותה של המדינה. והכי גרוע, התמונה הזאת עמדה לנגד עיני כל מי שמצוי בתעשייה, במיוחד בקבוצת הטקסטיל. ועדה ציבורית לעתיד ענף הטקסטיל והאפנה שמינה שר התעשייה והמסחר נתן שרנסקי פרסמה את הדו"ח המסכם שלה במאי 1997.[2] בתפקיד יו"ר הצוות שימש פרופ' אמוץ ויינברג, נשיא מכללת שנקר. החברים היו נציגי משרדי הממשלה, נציג ההסתדרות, נציג העדה הדרוזית, ותעשיינים בכירים מהענף – בהחלט הרכב שיש לו מה להגיד. בתום הדיונים גובשו תשע המלצות הנוגעות לכל תחומי ההיערכות החשובים: העברת קבלנות משנה לירדן ולמצרים; עידוד השיווק, המו"פ, השקעות הון ותשתיות אחרות; יישום מציאותי של חוקי היבוא; והתייחסות מיוחדת למגזר הדרוזי.
הסעיף הדרוזי המיוחד הדגיש את תלותה של העדה בטקסטיל כמקור פרנסה עיקרי לנשים לצד שירות הקבע לגברים. ולכן הציע עאמר עאדל, ראש מועצת ג'וליס, להמיר חלק מחבות דמי האבטלה לתמיכה במפעלים שבכפרים וכך לאפשר להם לשרוד עד ליצירת תעסוקה חלופית. נציגי הממשלה דחו הצעה זו. אביא, בהקשר הזה, שני משפטים ממכתבו של עאדל ליו"ר הוועדה: "יחד עם זאת חובה על הממשלה להתחיל ומיד בהכוונת תעסוקה חלופית (היי-טק) לכפרנו על מנת למנוע שואה כלכלית. מיותר לציין בפני כבודו את תרומתה של העדה הדרוזית למדינת ישראל". אין מה להוסיף, רק לשים לב למילה 'שואה'.
התגלמותה על פני אדמות היא מחיקת המתפרות בכפרי הערבים והדרוזים בגליל. בראשית שנות התשעים הועסקו בהן – בעיקר בקבלנות משנה למפעלים גדולים – כ-15 עד 20 אלף עובדים, מרביתן נשים. ב-2008 אותן מתפרות מחזיקות כ-1,500 איש. הדת והמסורת אינן מתירות לנשים אלו יציאה מן הכפר. וכך הן יושבות מובטלות לצד הגברים שפוטרו בעקבות הכנסת עובדים זרים לענף הבנייה. שיעור האבטלה שמדד שירות התעסוקה בכמה מכפרים אלו בגליל ב-2004 היה כ-20%: תמרה, עין-מאהל, דיר-חנא, כפר כאנה, סכנין. בעוד כפרים לא מעטים הוא היה כ-15%. שיעורי האבטלה ירדו אחר כך, מן הסתם הודות לתוכנית ויסקונסין, וגם בגלל הפסקת התייצבותם בלשכות (ובסטטיסטיקת שירות התעסוקה) של המתייאשים שאינם מקווים עוד לזכות באישורים לדמי אבטלה או הבטחת הכנסה.
הטקסטיל בכפרי הדרוזים והערבים אינו כל סיפור החשיפה בישראל. אבל גלגוליו ממחישים את המנגנון שהביא את המשק עד הלום. לא ברור ולא נכתב במפורש בשום מקום מדוע נדחתה הצעת הדרוזים. אולי בגלל דוחק תקציבי, ואולי מחמת החשש מתקדים לשימוש בדמי האבטלה שלא על פי הדפוס הרגיל. עצוב לראות את עאדל נוקב בהיי-טק כשם נרדף לתעשייה חלופית. להיי-טק יש דרישות משלו – כמו למשל התרכזות באשכולות סמוך למוסדות מחקר ואקדמיה – שאולי מפריעות לו להתיישב בכפר נידח. ומאידך ישנן אפשרויות תעסוקה מתוחכמות אחרות. אך הדיון הכלכלי בישראל כבר מזמן לא עוסק בקטנות כאלה. ולכן כשראשי מועצה באים לדרוש פתרון אין להם מה להציע מלבד מנטרה תורנית כלשהי.
פרשת הטקסטיל הדרוזי היא הקצנת המבוכה והיעדר הכיוון. אבל הטקסטיל או הדרוזים הם רק משל לתעשייה כולה ולשאר ענפי הייצור בישראל. כדי להמחיש את החיפוש הנואש אחר פתרון, הנה כמה הצעות לשיקום מגזר הטקסטיל שנידונו בשנים האחרונות. מצד התעשיינים, הוצע להעלות את המכס על מוצרי הלבשה מוגמרים, אם כי לנוכח מחירי המתחרים רק העלאה של מאות אחוזים תהיה אפקטיבית. היו תעשיינים שאף קראו לקצץ שליש משכר המינימום בענף הטקסטיל, וזאת על סמך נכונות עכשווית של נציגי הכפרים בגליל. אולם אין כל ערובה כי נכונות זו תמנע טענות קיפוח בעתיד. רעיון אחר שנזרק הוא השלמת שכר ממשלתית זמנית. טיוטת החוק המתאים הופיעה בהצעת התקציב לקראת 2002 ולאחר מכן נגוזה. היו גם התארגנויות של מעצבים צעירים, שבחסות התאחדות התעשיינים פנו לממשלה בבקשה לתמיכה.
סלט הרעיונות הזה מובא כאן במתכוון במתכונתו הגולמית. אין דבר שנזכר פה ואינו מיושם במדינות אחרות בעולם או לא יושם בישראל בעבר. אין כאן גם שום הבטחה לחילוץ דרמטי, אלא רק בלימת המשבר והצלת כמה אלפי עובדים. נציגי האוצר ורוב דוברי התקשורת יקראו להוצאה הכרוכה בהגנה על המשרות "בזבוז". אך נציגי האוצר ורוב דוברי התקשורת אינם חדלים מלקבול על סכומי העתק שמופנים לדמי אבטלה ולהבטחת הכנסה. לפחות חלק מאותם סכומים היה נחסך על ידי החזקת תעסוקה "מלאכותית". מתנגדי ההתערבות הממשלתית גם שוכחים להביא בחשבון את עלות הפשיעה, ההתקוממות החבלנית, או אפילו סתם אדישות אזרחית ביישובים שנזנחו. בדיקת כדאיות אמתית צריכה לכלול את מגוון הגורמים על סמך היכרות פרטנית עם השטח.
אבל הזלזול בידיעת הפרטים הוא אחד ממאפייני עידן "היד הנעלמה". כשהחלו במאמץ התיעוש בשנות החמישים, הוא לווה בספרים עבי כרס של משרד התעשייה והמסחר שתיעדו כל פרט וניסו להשליך ממנו הלאה. ספר כזה לדוגמה הוא 'התעשייה, עבר ועתיד'.[3]. באורח אופייני הספר נפתח בפתח דבר קצר של חיים צדוק, שר המסחר והתעשייה, ובהקדמה ארוכה של שר האוצר, פנחס ספיר. לספיר, שר המסחר והתעשייה שנים רבות, הייתה אהבה מיוחדת לענף. ואף שאנו יודעים כי נסחף ברגשותיו, מעניין לראות עד כמה שר אוצר משקיע מזמנו ללימוד הנושא ועד כמה אבחנותיו שומרות על חיותן עד היום: "בשנים האחרונות לאחר שהתעשייה טופחה והתעצמה, התחלנו בחשיפתה לתחרות לתוצרת חוץ, כדי להעמידה במבחן השוק העולמי וכדי לדרבנה ליתר ייעול, לשיפור נוסף באיכות ולהוזלת מחירים. תהליך זה נמצא בשלבי השלמתו, ולאחר מכן תעמיק החשיפה ותלך."[4] ובהמשך – עד כמה טרגי-קומי ומעמיד בפרופורציה כל הבחנה יומרנית על שינויים מבניים: "דוגמה לתהליך של יתר העמקה, הגדלת ההתמחות ושיפור האיכות הוא ענף הטקסטיל, העובר מייצור חוטים ובדים למוצרי איכות ודיגום מעולים, ההולכים ורוכשים שם בשוקי העולם."[5]
הספר מ-1965 מכיל מעקב אחר תכנית הפיתוח לשנים 1970-1965, שיצאה לאור בתחילת 1964. במבט לאחור, יהיו כלכלנים שיגחכו לנוכח ההשתדלות למצוא הסבר לכל דבר. המשק לא צמח בדיוק כפי ששיערו? התשובה האמתית היא "ככה". ובכל זאת, המאמץ לאפיין את התעשייה מכל זווית אפשרית מניב פירות משלו. כמו למשל ניתוח מפורט של כוח האדם לפי התפלגותו המקצועית והתפרשותו באזורי הפיתוח, ומחשבות על ישראל לקראת המיליון הרביעי של אוכלוסייתה. קשה להיזכר מתי בחמש-עשרה השנה האחרונות בדק מישהו נתונים דומים, למרות ואולי בגלל שהכרת הנתונים מונעת זריקת קלישאות.
בעבר, היו תרגילים כאלה מובנים מאליהם. הם נעשו במשרד התעשייה והמסחר ובמשרדים אחרים במשך עשרות שנים ודעכו בהדרגה עד להיעלמותם הסופית בשנות התשעים. גורמים אינטרסנטיים רבים שמחו לראות את התכנון נגוז. בראשם אגף התקציבים באוצר, שמאז אינפלציית שנות השמונים ותכנית ייצוב המשק של 1985 מעוניין בדבר אחד: שליטה תקציבית. כל מסגרת קונצפטואלית, שמעלה דרישות כספיות או תהיות כלפי קיצוציו, מפריעה לו. לצדו, ההון הגדול והפוליטיקאים. מערכת הקשרים הדו-סטרית ביניהם, על התן וקח שגלום בה, משגשגת יותר בהיעדר יעדים משקיים מוגדרים, ובלי בחינה של כל העברה כספית על פיהם.
לכוחות המתוארים לעיל מצטרפת דעת הקהל, משמע דימוי תקשורתי נבער של התכנון. מאז נפילת ברה"מ הפך התכנון – המזוהה כאמצעי סוציאליסטי – לסמל של כישלון. זאת מבלי שרוב הכותבים עליו יבינו למה בעצם הוא נועד, או מבלי שיכירו את המגוון העצום של דגמי תכנון שיכולים להתאים לכל מבנה פוליטי ולכל מטרה. קטילתו הכאילו מוחלטת של התכנון מביאה דוגמאות לאי-מסוגלותו לחזות את העתיד. אך תכנון אינטליגנטי אינו מתיימר לנבא, אלא לבחון את הקשרים בין משתני הפעולה, ועל בסיס זה להציג חלופות למדיניות. השאלה עד כמה תכנון נראה אקטואלי גם מנקודת ראותו של המגזר העסקי עלתה בוועידה השנתית של המרכז הישראלי לניהול בספטמבר 2003. תכנון היה נושא המושב הראשי, וכל הדוברים קבלו על היעדר חשיבה אסטרטגית בישראל. בהם גם לסטר תורו, פרופסור ידוע מ-MIT בארה"ב שאינו חשוד בפזילה שמאלה, וכן יו"ר 'טבע' אלי הורוביץ, שייחס את הצלחתה המטאורית של 'טבע' להסתכלות ארוכת טווח קדימה וטחינה עד דוק של מה הולך ומה לא הולך.
אם נחזור לחשיפה ליבוא בהקשר זה, הרי כמעט כל תופעות הלוואי ההרסניות שלה היו ידועות מראש. רק היה צריך להתכופף ולאסוף אותן מהרצפה. היה ידוע כי המשק הישראלי הוא אחד המשקים הפתוחים בעולם. מידת פתיחותו – שיעור יבוא של כ-45% מהתמ"ג – משתווה לזו של כמה משקים קטנים, בעיקר באירופה, אך עולה בהרבה על המקובל בארה"ב וביפן למשל, ששם שיעור היבוא מהתמ"ג נע סביב 15%-10%. במשקים קטנים הפתיחות היא תנאי הכרחי להשגת רמת חיים גבוהה. זאת משום שפיזור יתר בייצור אינו יעיל. עדיפה התמחות במעט פריטים והחלפתם במוצרים מתמחים ממדינות אחרות. מכאן ברור שייבוא נרחב גורר ייצוא נרחב לשם איזון זרמי מטבע החוץ למדינה וממנה.
המסקנה היא אפוא פתיחות, אך לא בהכרח פתיחות מרבית. כי ככל שהמשק פתוח יותר כך קשה לשמור על יציבותו. הן מבחינת גירעון המאזן המסחרי והחוב החיצוני הנגזר ממנו, הן מבחינת רמת המחירים המקומית המושפעת מהתנודות בחוץ, אך בעיקר מבחינת שיקולי התעסוקה כפי שמומחש בישראל מראשית שנות התשעים. ענפי שוק מקומי הם ענפים שקל לצפות את התפתחותם. כך למשל ענף המזון בישראל מוגן למדיי באופן טבעי מתוך הכורח לשמור על טריות, על הרגלי אכילה, על טעמים, ועל דרישות הכשרות. הוא עדיין סגור ליבוא גם בעזרת אמצעים שהממשלה נוקטת. ולכן במזון, שלא כבטקסטיל, אפשר לראות גידול מסוים בתעסוקה בשנים 2007-1996 בשיעור ממוצע של כ-0.7% לשנה.
דילמת חלוקת הייצור והביקושים בין שוק מקומי לסחר חוץ היא דילמה תכנונית מובהקת. כך גם הניסיון לחזות את קצב התפתחותם של ענפי התעשייה ושל ענפי המשק האחרים, ולהסיק מכך מסקנות בדבר יכולת הקליטה של עובדים שנפלטו ממגזר אחד במגזר אחר. תכנון מראש אף מחדד את החשיבה בדבר מבנה ענפי ריכוזי: האם סביר למקד את כל המאמץ באלקטרוניקה? ומה אם ייקלע הענף למשבר? מחזוריות קיימת כמעט בכל תחום כלכלי, בייחוד במוצרים שאינם חיוניים למחיה שוטפת. עימות אחר שתכנון בדרך כלל עושה הוא בין הרכבו ההשכלתי, הגילי והגיאוגרפי של כוח האדם הקיים לדרישות ענפי המשק. כך מאתרים אוכלוסיות שאינן יכולות ליהנות מפיתוח ההיי-טק, אם מחמת ריחוקן ממרכזיו ואם מחמת היעדר כישורים הולמים בקרבן.
לפחות כמה מהבדיקות הנזכרות כאן נעשו במשרד התעשייה והמסחר.[6] אשר לסוגיה הכבדה ביותר בתכנון הכלכלי של ישראל נאמר שם: "כבר עכשיו המשק הישראלי הוא אחד המשקים הפתוחים בעולם. מבנה התפוקה בו דומה לזה שבמדינות אירופה המתועשות. בגלל הפתיחות הרבה והריכוזיות הענפית אנו מושפעים חזק מכל תנודה בשוקי הסחורות ובשערי המטבעות. כדי למנוע זעזועים ולייצב את המשק, יש לפעול לחיזוקו של הסקטור המייצר לשוק המקומי במקביל לסקטור המייצא; ולגוון ככל האפשר את המבנה הענפי."[7]
היום, לאחר התרוקנות האוויר מבועת ההיי-טק של שנת 2000, אפשר לחתום על כל מילה שנאמרה שם. ולמרות זאת ההסתכלות התכנונית נתפשה אז ונתפשת גם היום כאנטי-תזה לשוק חופשי. על פי מעצבי החשיפה באותה תקופה, במיוחד משרד האוצר, הייתה היד הנעלמה אמורה לעשות את שלה ולהוביל את המשק לצמיחה מאוזנת ולתעסוקה מלאה. השקפה זו לוותה בהסתייגות מכל מה שהדרג המקצועי בממשלה מסוגל לעשות, חוץ מהפרטה או צמצום של כל בקרה שהיא. קשה לנתק את ההשקפה הזאת מהתוצאה הרשומה היום בסטטיסטיקה המקרו-כלכלית של ישראל. לא רק אבטלה, אלא גם צמיחה מתונה: קצב גידול תמ"ג ממוצע של פחות מ-4% לשנה בשנים 2007-1996, 1.5% גידול שנתי בתמ"ג לנפש.
בהקשר הזה מעניין להבחין בגישתה של סין, שסיפור יציאתה מהמשטר הקומוניסטי נתפש היום כהצלחה, שלא כסיפור של רוסיה. מי שמדגיש את ההבדל בין שתי המעצמות הוא סטיגליץ, בספרו על הגלובליזציה.[8] רוסיה, מחד, עם שיטת הריפוי בהלם מבית מדרשה של קרן המטבע, נקלעה לאיבוד תמ"ג ממוצע של 5.6% לשנה בשנות התשעים. סין, לצדה, צמחה באותה העת בקצב שנתי ממוצע של יותר מ-10%. סטיגליץ, מיותר לומר, אינו אובייקטיבי בסוגיה זו. הוא וחתן פרס נובל אחר, קנת ארו, יעצו לסין איך להיכנס לשוק. סטיגליץ וארו הם ממניחי היסודות להבנה היכן כלכלת שוק אינה עובדת, ועל פי המלצתם התארגנו הסינים יותר באטיות. או, בניסוחו של סטיגליץ: "סין זיהתה שאם היא מעוניינת בשמירת היציבות החברתית, עליה להימנע מאבטלה ניכרת. יצירת משרות צריכה ללכת יחד עם השינוי המבני. רבים מצעדי המדיניות שלה יכולים להתפרש לפי זה. אף שסין הנהיגה ליברליזציה, היא עשתה זאת בהדרגה, ובדרכים שהבטיחו כי מקורות שהוזזו ממקומם הוצבו מחדש לשימושים יעילים יותר ולא נעזבו לאבטלה חסרת תכלית."[9] חיזוק לדבריו של סטיגליץ מתקבל מנאומו של סגן דיקן אוניברסיטת פקין בוועידת דאבוס בינואר 2004. וכך הוא מסכם את השילוב המנצח בארצו: "סין, עכשיו, יש לה מנהלים כלכליים מתוחכמים מאוד שמבינים את תפקיד השוק כנגד תפקיד הממשלה" [הרלד טריביון, 24-25.1.04].
כדאי לשים לב לשימוש במילה 'כנגד' (versus) בתיאור היחסים בין השוק לממשלה. השוק והממשלה אינם תאומי סיאם בלתי נפרדים. אבל הם שם – כל אחד במקומו. הבנה כזאת נעדרת היום בישראל. יישום מודל השוק החופשי מתפרש כהיעלמות ממשלתית, או אולי נכון יותר לומר – היאל
מות. זה לא שהממשלה אינה עושה. היא דווקא מרבה לנקוט צעדים: מחיקת התקציב הזה, פמפום התקציב ההוא, הפרטות, דה-רגולציה והכול בעקבות המלצות אופרטיביות של כלכלנים. אך איש אינו יכול לומר מה הם יעדיה, מה מחיר כל צעד במונחים פוליטיים–כלכליים-חברתיים, ומהן החלופות לו. כך מיטשטשים לגמרי הוויכוחים הטכניים והבדלי ההשקפות. ביגה שוחט, סילבן שלום ובנימין נתניהו באים כאילו מאותו מקום נטול ערכים, ואת הצדקת פועלם שואבים רק ממקצוענות נקייה – מקצוענותם של כלכלני האוצר.
אין ספק שגישה זו נוחה לכמה טכנוקרטים. היא אף מקלה במובן הטקטי על שרי אוצר ועל ראשי ממשלה. כי אם השיקול לקבלת החלטה הוא לכאורה אך ורק מקצועי, אפשר להדוף כל דרישה מגזרית בתואנה של אינטרסנטיות, ובז'רגון המקובל היום אין פסילה חמורה יותר. זאת למרות שיכולת הביטוי המגזרית היא עילת קיומה של הדמוקרטיה, וממשלות ופרלמנטים נוסדו כדי לתת לה חיים. נכון, אי אפשר להתכחש לעובדה שלחצים אינטרסנטיים יכולים להיות מטרידים. אך עדיין כל החלטה כלכלית עונה על אינטרס כלשהו, מה שמחייב לאפשר ביטוי לאינטרס הנגדי. בדיוק מסיבה זו נבנו בזמנו פונקציות התכנון, כדי לנסות ולפשר בין האינטרסים טרם הדקה התשעים. שיא פריחתן ברחבי העולם היה לאחר מלחמת העולם השנייה כחלק מהמאמץ לשיקום המדינות הנפגעות. בישראל צץ התכנון מיד עם הקמת המדינה.
דיון תכנוני מאפשר לבודד את המניעים שמאחרי המחלוקות הכלכליות ולהתוות בחדות את הקו שבין המקצועי לבין הערכי והפוליטי. יתרה מזו, דרישתו של התכנון להצגת מסגרת מספרית מפרידה בין מיתוסים מקצועיים לבין מה שאפשר לכמת. תכנון כלכלי מעצם טיבו מתייחס לטווח הארוך, אך הוא עוקב גם אחר שלבי הביניים. בנוכחותם של גופי תכנון קשה יותר לזרוק לאוויר כי גורמי הייצור ש"ישוחררו" מהטקסטיל יתרמו למשק בענפים המתוחכמים – צריך להמחיש את הדברים על הנייר. וכשהספקות מתעוררים בעקבות התרגילים שנעשו, ניתנת לגיטימציה לפתרונות חדים פחות במדיניות ואף לסיוע ממשלתי בתקופת המעבר. עצם ההכרה בקיומה של תקופת מעבר הוא הכרזה על תפישה עצמית צנועה יותר של מקצוע הכלכלה, מעין הודאה של הכלכלנים בהבנתם המוגבלת המצריכה בחינה מתמדת של צעדיהם.
יוצא מכאן שאחת המסקנות החשובות ביותר מהחשיפה החפוזה והאבטלה על כל גורמיה היא הצורך בהקמת מכון מחקר ותכנון כלכלי-חברתי לאומי. המחלקות הכלכליות בכל משרדי הממשלה הידלדלו לגמרי מסוף שנות השבעים. המחשה למעמדן אצל מקבלי ההחלטות מתקבלת מקורותיהם של מנהל התכנון והכלכלה במשרד התעשייה והמסחר והרשות לתכנון כוח אדם במשרד העבודה. שני גופים אלו תרמו בעבר לא מעט להבנת מגמות הצמיחה והתעסוקה, ומוזגו ליחידה מצומקת אחת לאחר הקמת משרד התעשייה המסחר והתעסוקה. הצוות שנותר אמנם מצליח לשמור על רמה מקצועית גבוהה ועל נוכחות תקשורתית, אך שרוי בגלות בגן הוורדים שליד הכנסת – מרחק רבע שעה הליכה מהמשרד הראשי בקצה האחר של קריית הממשלה. כמובן, זה לא מקרי. פונקצית הייעוץ הכלכלי באוצר כמעט אינה נשמעת. ומכל מקום תפקידה לתמוך בעילת קיומו של המשרד: שליטה תקציבית. המחלקה הכלכלית היחידה הראויה לשמה נותרה בבנק ישראל. עצמתה בעבר נשאבה מתפקידו הכפול של הבנק המרכזי: ממונה על היציבות המוניטרית ויועץ כלכלי לממשלה. כיום הבנק חותר עוד ועוד להגדרת סמכות ואחריות נקייה אך ורק בתחום המוניטארי, מה שמגדיר באופן צר יותר את תפקיד מחלקת המחקר שלו.
כל אלה מבליטים את חסרונו של מכון עצמאי למחקר ותכנון כלכלי-חברתי בישראל. מטרתו צריכה להיות איסוף מידע, ניתוחו, וגיבוש הסכמה לגבי נושאים ארוכי טווח. מכון כזה צריך לקיים מגע שוטף עם לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים, עם ההסתדרות ועם גופי ייצוג משניים – מאיגוד התעשייה הקיבוצית ועד התאחדות הקבלנים. מבנהו ואופן תקצובו ייגזרו מהרצון להקנות לו עצמאות. מכון מחקר? לא בדיוק המלצה מרגשת. אך מה לעשות, ניהול כלכלי של מדינה, שלא כמשחקי בורסה, עדיף שיהיה צפוי ומשעמם ככל היותר.
עוד המלצה בדרגת שיעמום דומה: מהגדרת תפקידם בפועל של שני משרדי הכלכלה הראשיים, האוצר ובנק ישראל, נובע כי אף לא אחד מהם אינו מופקד היום על הצמיחה. זה בוודאי חסר שגורר מחשבה. האם סתם כך הצמיחה מוזנחת? או שהמבנה הקיים – הקשר הון-שלטון של הגלובליזציה – אינו מותיר מקום לצמיחה ותעסוקה מלאה כיעד לאומי. ואם כן, זה תפקידן של מפלגות המתיימרות להציע אלטרנטיבה קצת שמאלה מהמרכז: קודם להילחם למען הלגיטימציה של יעד צמיחה ותעסוקה בלי ניסיון להחביא את הסתירה שבינו לבין חופש כלכלי מלא, אחר כך לבנות מסגרת מקצועית שתתמודד בגלוי ובאומץ עם הביקורת על תופעות הלוואי של אימוץ יעד כזה. ולבסוף – למנות את השר שיעשה את הצמיחה והתעסוקה המלאה למטרה מוחשית-פוליטית.
[1] תמר בן-יוסף, רבעון לכלכלה 132; רבעון לכלכלה 147
[2] דו"ח הועדה הציבורית לעתיד ענף הטקסטיל והאופנה, מאי 1997
[3] התעשייה – עבר ועתיד, משרד המסחר והתעשייה 1965
[6] חוברת 'לקראת שנות ה-90', משרד התעשייה והמסחר, מרס 1990
[8] Stiglitz 2003, pp.180-187
[9] Stiglitz 2003, p. 184
*
את הספר 'ברוכים הבאים לשוק החופשי' ניתן להשיג במחיר מוזל של 30 שקל באתר סימניה (התשלום בכרטיס אשראי), בטל. 02-5334417 ובתיבת הדואר של אתר זה (התשלום בשיק או במזומן).
נמצא גם בחנויות הספרים (בירושלים, במיוחד ברשת תמיר ובירדן), באתר-BOOKNET ואחרים, ובהוצאת צבעונים.
עידן השוק החופשי 