קטגוריה: מסים ותקציב ממשלה

הזכות לשלם מס בישראל

מס רגרסיבי, מס פרוגרסיבי – מה הם אומרים לציבור הרחב? הויכוח הסוער על הטלת מע"מ ירקות ופירות מעיד שהם אומרים משהו. כו-לם יודעים שמע"מ הוא מס "רע". כו-לם יודעים שמס הכנסה הוא מס "טוב". הבה ונבדוק את תמונת המסים בישראל לאור הידיעה הזאת. בדיקת הנתונים, בהגדרות זהות על פני תקופה, מתאפשרת הודות לנתונים שפורסמו בדו"ח מנהל הכנסות המדינה 2007.

1986 היא שנת שיא במשקל המס בתמ"ג בישראל, שהגיע באותה שנה ל-44.5%. זאת הייתה השנה הראשונה והקשה שלאחר תוכנית ייצוב המשק. שנת דשדוש בצמיחה ומאמץ עצום לאזן את התקציב. המאמץ שנשא פרי הוביל לירידה ניכרת בחלק המס בתמ"ג בין 1986 ל-1989. מאז הוא מתנדנד סביב שיעור די קבוע, בדומה לחלק שנמדד ב-2007 – כ-37% מהתמ"ג.

חלק המס בתמ"ג הוא המתווה הראשוני של המס. הוא מבטא את עצמת שאיפתה של הממשלה להיות מעורבת בחיי אזרחיה. המס הוא עיקר הכנסת הממשלה, והוצאת רוב הממשלות לא חורגת בהרבה מהכנסתן בגלל מחויבותן לאיזון תקציבי. מכאן, שהחזקת משקל מס מהתמ"ג די קבוע לאורך זמן ודי באמצע בהשוואה בינלאומית מעידה על נטייתה של הממשלה לסייג את מעורבותה. היא במכוון לא מגדילה את הוצאותיה מעבר לגידול התוצר, ולא מתיימרת להוביל צמיחה בעזרת יוזמותיה. זה אינו ביטוי של ערכים בלבד. זוהי הצהרת אמונות ודעות  מקצועיות. הצהרתן הברורה של כל ממשלות ישראל – להוציא ממשלת רבין של שנות ה-90 שהעלתה את חלק המס בתמ"ג באופן ברור – על אמונתן בשוק החופשי, וספקנותן כלפי כוחה של הממשלה להוביל צמיחה.

ירידת חלק המס בתמ"ג היא אפוא המסר של מדיניות התקציב בתקופת 2007-1986. בואו נבדוק היכן הירידה הזו התרחשה. משקל המסים העקיפים בסך התמ"ג ירד ברציפות מ-20.8% ב-1986 ל-16.5% ב-2007. משקל המסים הישירים על חברות ועצמאים ירד גם הוא מ-13.5% ל-10.4%. רק משקל המסים הישירים על שכירים חזר ב-2007 לאותו מקום שבו היה ב-1986 – 10.2% בהתחלת התקופה ו-10.3% בסופה.

זווית הסתכלות אחרת מראה כי תרומתם של המסים העקיפים לסך תקבולי המס, המכילים גם את דמי הביטוח הלאומי ומס הבריאות, ירדה מכ-47% ב-1986 לכ-44% ב-2007. חלקם של המסים הישירים על חברות ועצמאים ירד מ-30% ב-1986 ל-28% ב-2007. ומנגד, חלקם של המסים הישירים על שכירים בסך המסים עלה מ-23% 1986 ל-28% ב-2007.

חלקו של כל מס בתמ"ג וחלקו של כל מס מסך המסים מוכתב לא רק על ידי מדיניות המסים אלא גם על ידי תהפוכות הכלכלה. תנודתי במיוחד הוא מס החברות, המוטל על רווח – חלק שאריתי שמגיב מהר לגאות ושפל. מס החברות מוטל לא רק על רווחי הייצור השוטף אלא גם על הרווחים הנובעים ממכירת נכסים חד-פעמית, מה שמגביר את המקריות בנתוני שנה אחת שלו. ובכל זאת, ניתן להאמין שההשוואה בין 1986 ל-2007 מייצגת מגמה, משום שמרחק 21 השנה ביניהן מקהה את השפעתן של התנודות המקריות.

דרך נוספת לרדת אל הכוונה העומדת מאחרי התפתחות המסים לאורך התקופה היא על ידי מעקב ישיר אחר שיעורו של כל מס. נתחיל במסים העקיפים ומס ערך מוסף בראשם. במע"מ, למרבה הפלא לא חל שינוי חד-משמעי לאורך התקופה. מ-1985 ועד היום הוא מתנדנד בין 15% ל-18%. מהו, אם כן, רכיב המסים העקיפים שהופחת כל כך בין 1986 ל-2007? אלה המכסים והמסים האחרים על יבוא ממדינות שאינן ארה"ב או האיחוד האירופי שהורדו משיעורים ניכרים כמעט עד לאפס בחשיפה ליבוא של 1991 עד 2001. עדות לכך ניתן לראות מהקיטון המרשים בחלקם של המסים העקיפים בין 1995 (שנה שבה חלה התקדמות רבה בחשיפה) ל-2007.

שרטוט ברור של קו המדיניות ניתן לגלות גם בהתפתחות המסים הישירים על חברות ועצמאים. מה שקוצץ שם באופן הכי ברור הוא מס החברות – המס על רווחיהן הלא-מחולקים של החברות. שיעורו לכלל החברות הגיע ל-61% ב-1986 ול-29% ב-2007. שיעורו לחברות תעשייתיות הגיע ל-52% ב-1986 ול-29% ב-2007. העדפת התעשייה בוטלה במהלך התקופה ועל כך נרחיב בהמשך. עוד נטל שהוסר מעל כתפי המעסיקים הוא דמי הביטוח הלאומי שעמדו על 15.8% מסך תשלומי השכר בשנת 1986 ושיעורם ב-2007 הגיע ל-5.6%. מס אחר על התעסוקה – מס מעסיקים – ששיעור היה 7% בשנת 1986 בוטל כליל.

הניסיון להבין מה קרה במס ההכנסה על יחידים הוא המורכב ביותר, כי במס זה נעשו רפורמות אחר רפורמות. המדד הפשוט ביותר – שיעור המס התחילי ושיעור המס העליון – מצביע על ירידה בולטת: מ-20% בשיעור התחילי ב-1986 ל-10% ב-2007, ומ-60% בשיעור העליון ב-1986 ל-48% ב-2007. אך זה אינו כל הסיפור. ישנן מדרגות ביניים וצריך לבדוק מה קרה לכל אחת מהן. ישנה שורה ארוכה של זיכויים ופטורים. ישנם דמי הביטוח הלאומי ששיעורם הועלה במהלך התקופה, והם מכילים תעריף רגיל ותעריף מופחת. ישנה תקרה – רמת ההכנסה המרבית שעליה משלמים ביטוח לאומי – והיא הוגבהה משלוש פעמים השכר הממוצע ב-1986, לחמש פעמים ב-2007, ולעשר פעמים בתקציב 2010-2009 . מס הבריאות ששולם רק על ידי חברי קופות החולים ב-1985 הוא מס לכולם עכשיו בשיעור רגיל ובשיעור מופחת. לאלה נוסף במהלך התקופה מס על רווחי השקעות בורסה וחסכונות בנקים.

מהתיאור עד כאן ניתן לקלוט עד כמה תמונת המס היא מורכבת ומרובת פרטים. כל כך מורכבת שנדמה שניתוח מדוקדק מדי שלה לא יוביל אותנו לשום מקום. משום כך בחרתי בדרך ההפוכה: ניסיון למצות את התמונה בעזרת כמה הכללות שאינן נתונות בספק. כדאי עוד לומר שארבעת הרכיבים: מס ההכנסה על יחידים, מס חברות, מע"מ ודמי הביטוח הלאומי מהווים כ-70% מסך גביית המסים בישראל, ולכן ניתוחם תופש את העיקר.

הכללה ראשונה מתייחסת למע"מ. לוח של מנהל הכנסות המדינה באוצר (המעודכן לינואר 2007) מצי
ג את שיעור המע"מ הסטנדרטי ב-27 מדינות האיחוד האירופי. באותה תקופה היה שיעור המע"מ בישראל 15.5% וכעת הוא 16%. רק בשלוש מתוך 27 המדינות שבלוח, המע"מ משתווה או נופל במעט מזה של ישראל היום והוא נע בטווח של 16%-15%. שיעור המע"מ הממוצע במדינות האיחוד הוא 19.5%. ב-12 ממדינות הטבלה מגיע המע"מ ל-20% ויותר.

המע"מ בלוח נראה גבוה, אבל על פי הגדרתו זהו המע"מ הסטנדרטי, מע"מ שמכסה את רוב המוצרים אך לא את כולם. במדינות רבות נהוגה דיפרנציאציה במע"מ על פי יעדים כלכליים וחברתיים. כל אחוז של מע"מ בישראל גבה ב-2007 כ-3.5 מיליארד שקל. ניתן להעלות את שיעורו במעט על פי ההשוואה הבינלאומית אך זה אינו מקור לתוספת גבייה בהיקף גדול. גם המהומה הפוליטית שמשתררת בישראל בכל פעם שהמע"מ מוזכר אומרת שכאן לא יצליחו לגייס עוד הרבה מאד כסף.

תחושה דומה מתקבלת מבדיקת המסים הישירים על השכירים. עובדה, שיעור המס הזה בתמ"ג נותר די קבוע במשך יותר מעשרים שנה. מעניין עוד יותר לראות, כי מסך תשלומי מס ההכנסה הביטוח הלאומי וביטוח הבריאות ב-2007 60% מקורם בעשירון העליון ועוד 19% בעשירון התשיעי. כן, מתשלומי המס הישיר על יחידים בישראל כ-80% נופלים על שני עשירונים בלבד. ומה הפלא? חמשת העשירונים התחתונים כמעט ולא משלמים דבר, ושלושת הבאים אחריהם משלמים מעט. הכל מתרכז בשני עשירונים, וכשבודקים את מס ההכנסה בלבד – 85% ממנו נובעים משני העשירונים העליונים.

הכנסתו הממוצעת של העשירון העליון היא 35 אלף שקל לחודש, ושל העשירון התשיעי – 15 אלף שקל לחודש. כלומר, אם מחפשים היכן להכביד את נטל מס ההכנסה הרי זה לא שם, אלא במאון העליון שהכנסתו הממוצעת היא כ-110 שקל לחודש. הכבדת המס למעלה מומלצת מטעמי היגיינה ציבורית, אך אין לצפות ממנה לנס גבייה כי מתוחכמי המאון ההוא טובים בתכנוני מס יצירתיים.

פוטנציאל גבייה ממשי טמון רק במסים הישירים על חברות ועצמאים. כאמור, שיעור מס החברות המרבי צנח מ-61% ב-1986 ל-26% היום. כל אחוז של מס כזה גבה על פי הערכות האוצר כ-750 מיליון שקל בשנת 2009, והרבה יותר בשנות גאות כלכלית. גם דמי הביטוח הלאומי על המעסיק ששיעורם הופחת מ-15.8% ב-1986 ל-5.6% ב-2007 הם מקור הכנסה לא רע. כל אחוז שלהם ב-2007 היה שווה יותר מ-2 מיליארד שקל.

ההתמקדות בשנים 2007-1986 מחברת את תמונת המס למכלול הגדול של המקרו-כלכלה מאז תוכנית ייצוב המשק ועד היום, ובייחוד לשני צעדי מדיניות מרכזים: ראשית, העברת קביעת שער החליפין מידי הממשלה לידי השוק החופשי – מה שגרר שקל מיוסף לאורך חלקים ניכרים של התקופה. שנית, פתיחה גורפת של המשק ליבוא, המכונה "החשיפה", שפגעה קשות במגזר המייצר לשוק המקומי וחיסלה מגזרים שלמים שלו.

הממשלה, שהרגישה חובה לפצות את היצרנים, עשתה זאת באמצעות הורדת מס החברות ודמי הביטוח הלאומי. הורדת מס החברות בישראל דומה לזו שהונהגה באותן שנים בכל המדינות המתועשות – מה שלכאורה מהווה נימוק לטובתה. אלא שהורדה זו לא הוחלה רק על המגזר המייצר והחשוף לתחרות בינלאומית, היא הוחלה על כל החברות העסקיות. יותר מזה, בניגוד לעבר שבו היה הבדל בין המס לתעשייה (52%) למס לשאר המגזרים (61%) כעת השיעור אחיד לכולם. וכדאי לשאול אם אמנם פירמת עורכי דין, משרד פרסום או יבואן הרשומים כחברה, צריכים ליהנות מאותם תנאים מיטיבים כמו התעשייה, החקלאות או התיירות.

שאלה נוספת היא עד כמה המס בכלל משפיע על שיקולי המשקיעים. זהו מס על רווחי חברות לא- מחולקים שאמורים על פי התיאוריה להיות מופנים להצמחת החברה. והנה, בשני העשורים האחרונים אנו רואים שהכסף שנעזב לידי החברות מופנה בעיקר לתגמול מנהלים דמיוני ולשעשועים פיננסיים. זאת בזמן שההשקעה היצרנית בישראל ובמדינות המתועשות די מדשדשת.

ומעל לכל, שאלת השאלות נוגעת להפחתה הניכרת בשיעור מס החברות, שגררה אחריה הפסד הכנסות תקציב של עשרות מיליארדי שקלים בשנה. איבוד כספי המס מוביל את הממשלה לחיסול אמצעי ההתערבות הפעילה שלה בייצור, כגון החוק לעידוד השקעות הון, ובאופן כללי יותר – להקטנת מעורבותה במשק. כך יוצא שהייצור והייצוא – נפגעי שער החליפין המיוסף והחשיפה ליבוא – זוכים לסיוע ממשלתי הולך ומתמזער. בה בעת (האם בלי קשר לכל זה?) גדל מאוד הקיטוב בהתחלקות ההכנסות בישראל. הכנסתם של רוב תושבי המדינה היום אינה מאפשרת לגבות מהם מס הכנסה משמעותי.

כך יוצא גם שבתשלום מס ההכנסה בישראל נושאים בעיקר שני העשירונים העליונים. הם המממנים את החיים הציבוריים במדינה. בדיון הפילוסופי הקלאסי על המדינה ותכליתה, השתכרות נאותה והשתתפות נאותה בתשלום המסים נחשבים לאחד מהתנאים ההכרחיים לאזרחות, ולא בכדי. על כן נראה ששלילת זכותם של רוב תושבי מדינת ישראל לתרום תרומת מס משמעותית הופכת אותם לאזרחים סוג ב'.  אזרחים סוג ב', כידוע, אדישים לדמוקרטיה.

*גרסה קודמת של המאמר התפרסמה בגיליון 43 של כתב העת 'חברה'.

ייבוש מוצלח, מוצלח מדי, נוסח האוצר

 
הצלחתה הבלתי מעורערת של תוכנית ייצוב המשק במילוי משימתה, העלתה את קרנם של האמצעים שבהם נקטה, כגון, האיזון התקציבי.  לא ניכנס כאן לדיון על חשיבות גירעון הממשלה המזערי, רק נאמר, שתפישה זו, משהתקבלה, הטילה עול כבד על כתפי האוצר, והוא חיפש שותפים לנשיאתו.

הפיתרון נמצא במשרדי הממשלה האחרים.  גירעון הממשלה מחושב כהפרש בין הכנסותיה, בעיקר ממסים, להוצאותיה. ההכנסות, כולן, נגבות על ידי יחידות האוצר, ולכן נתונות לשליטתו. ההוצאות, לעומתן, מתחלקות בין המשרדים הייעודיים: חינוך, בריאות, תשתיות, ואחרים. לכל משרד מוקצית מסגרת שנתית, כך, שתיאורטית, התקציב הכולל אמור להישמר בהיקפו המתוכנן מראש. אבל, הניסיון מלמד שאם נותנים למשרדים חופש בסעיפי המשנה, הם לעתים קרובות מתפרעים, והאוצר,  בדיעבד, נאלץ להתאים את סכום הגג.

כדי למנוע את התופעה הזו, הועמדו מאז תוכנית ייצוב המשק שני חסמים. האחד, איסור העברת כספים מסעיף לסעיף בתקציב כל משרד, ללא אישור האוצר וועדת הכספים של הכנסת. כך, שמה שהיה פעם חופש ניהולי מובן מאליו, הפך לעבירה פלילית שעליה שר והכפופים לו עלולים להישפט. השני הוא רשת ביטחון משפטית המוכרת לציבור בשם "חוק ההסדרים". שני החוקים שלעיל רוקנו את משרדי הממשלה מרוב סמכויותיהם, או, בשפה מדוברת, ייבשו אותם לגמרי.

העובדות שלעיל די ידועות, אך ניתן להעשיר את ההבנה על ידי תיאור חוויתי של השתלשלות הארועים.

בתקופה שלאחר תוכנית הייצוב, הייתי חברה בהנהלת משרד התעשייה והמסחר. הפיחות במעמד המשרד, ובחשיבותם של עובדיו המקצועיים הורגש מיד עם השינוי בנוהלי התקציב. שר התעשייה והמסחר דאז היה אריאל שרון, שנודע בחושיו הפוליטיים החדים. הוא לא נזקק לזמן רב כדי לקלוט מי הפך לבעל המאה והדעה במשרדו; ומי יקבע אם כמה אלפי השקלים שנותרו בתקציב מהשנה שעברה, יוקפאו, יועברו לסיוד או ליחידת המחשב. שרון קלט, ובישיבות ההנהלה, הושיב את הילד התורן של אגף התקציבים, בחיוך אירוני, לימינו.

הילד התורן, אולי בקושי סיים את התואר הראשון שלו, היה ממש משוכנע שצריך לבטל את מסלול המענקים הוותיק בחוק לעידוד השקעות הון. במקומו, כך קבע, יועבר הדגש למסלול המס, ותוגדל התמיכה במו"פ. כלכלני משרד התעשייה והמסחר חייכו לעצמם. הם ידעו שייבוש מסלול המענקים, והעברת ההטבות בחוק למסלול המס, בעצם, תעביר את השליטה בחוק לאוצר. הם גם ידעו שהאוצר ייבש בהמשך את הטבות המס – מבלי שאף אחד יידע, כי הדיווחים יישמרו בגנזיו – וגם את התמיכה במו"פ (מנימוקים טובים, שהילד התורן הבא יביא).

אבל, כלכלני המשרד כבר לא היו ילדים, וראו היטב איפה השר יושב, איפה הילד ואיפה הם. מה שהספיק, מבחינתם, כדי להבין שהם הפכו ללא-רלוונטיים. כי אם איש חזק, כאריאל שרון, חייב לצאת מעורו כדי להיות נחמד לילד, מי יכול להרשות לעצמו להיות לא נחמד.

כלכלני התכנון והכלכלה של משרדי הממשלה התייאשו ראשונים. הם עסקו בנושאים העקרוניים, ובמגמות ארוכות הטווח, וברגע שהבינו שלשר שלהם אין פתחון פה, הסיקו את מסקנותיהם האישיות. רוב מחלקות התכנון והכלכלה במשרדי הממשלה נסגרו או צומצמו מאד במהלך שנות ה-90.

בעקבותיהן, הלכו אגפים גדולים אחרים שהיו רגילים לנהל מדיניות עצמאית. מה נשאר למנהל חטיבה ענפית, כגון הטקסטיל במשרד התעשייה והמסחר,  אם מדיניות ההשקעות, מדיניות שער החליפין, ומדיניות היבוא מוכתבת מבחוץ. בעבר, תגובותיו הניעו הידברות בין-משרדית. מסוף שנות ה-90 ואילך, הן הפכו להיות בלתי נשמעות.

וכך, בתהליך מתמשך, הושתקו כל משרדי הממשלה הייעודיים. נסו להיזכר, מתי שמעתם לאחרונה את מנכ"ל משרד החקלאות, התחבורה או התקשורת? למישהו יש מושג מי הם, מה הם עושים? התפתחות מקבילה עברה על ועדות הכנסת הכלכליות, ובראשן ועדת הכספים.

כיום, בחלוף עשרים שנה מאותם אירועים, ניתן לראות שאיש לא זוכר מיהו מנהל אגף הכלכלה באוצר, האגף ליחסים בינלאומיים, או מנהל הכנסות המדינה – כולם גופים בולטים בעבר. מודעות קלושה נשמרת עוד לגבי זהותם של מנכ"ל האוצר, הממונה על התקציבים, והחשב הכללי.

כך יוצא, שמפעל הייבוש שהאוצר ניהל במשרדי הממשלה פעל בסופו של דבר לייבוש שלו, עצמו. כי, באופן פרדוקסלי, כדי שנוכחותו של גוף ציבורי תורגש, הוא נדרש לקיומו של הגוף הנגדי. התאחדות התעשיינים וההסתדרות מבינות את זה. הן מתעמתות אחת עם השנייה, אך גם שומרות אחת על השנייה מכל משמר .

התייבשותם של משרדי הממשלה, נתיביה הלגיטימיים של הדמוקרטיה, קראה לפתיחת ערוצי הידברות אחרים בין הציבור לדרג הפוליטי. הם נסללו על ידי כמה בעלי הון גדולים, שחלקם אינם אזרחי ישראל, ובעזרת התקשורת. זהו מסלול עוקף דמוקרטיה. את העובדה הזו הציבור מתחיל לקלוט עכשיו.