הטקסט המובא בהמשך נכתב בימים אחרים ובמצב-רוח אחר. הוא בכל-זאת מתקשר לעכשיו, דרך מה שמגדיר את המונח "חיים ביחד". ומה שמגדיר – מההיבט הטכני הוא אסטרטגיה לאומית, מההיבט המהותי הוא ערכים משותפים. ללא ערכים משותפים, אפשר אוליי לעשות, אבל אי-אפשר לדבר.

בראשית השבוע שעבר, מלאו ארבעה-עשר חודשים מיום הודעת בנק ישראל על חידוש רכישת המטבע החוץ הסדירה שלו. הבנק כבר התערב בשוק המט"ח בעבר, אבל באוגוסט 2009 הוא הכריז על עצירת רכישותיו הקבועות. במאי שעבר הוא חזר לאותה שיטה, לכאורה כדי לקזז את השפעת מכירת הגז על שער החליפין של השקל – ייסוף השקל עקב כניסה מורחבת פנימה של מטבע זר.

מאז ההודעה במאי ועד לאחרונה, רוכש בנק ישראל מט"ח בסכום הנע בין מאתיים לשלוש-מאות וחמישים מיליון דולר בחודש. רכישותיו הרימו את שער השקל לתקופה קצרה, שלאחריה הוא גולש למטה במסלול תנודתי. מאז סוף פברואר השנה, שרוי שער החליפין מתחת לקו ה-3.5 שקל לדולר. בנק ישראל נסוג מקו ההגנה הלא-רשמי שלו, אך בעל המשמעות האסטרטגית.

תבוסת הבנק במלחמת שער החליפין הייתה צפויה מראש. יעדיו השקופים מדי עושים אותו לספקולנט כושל מלכתחילה. כיוון ההימור שלו ידוע מראש: הוא שואף להעלות את שער השקל לעומת הדולר. נקודת השבירה שלו גם היא ידועה: הוא נלחץ כל אימת שהשער יורד אל מתחת לקו ה-3.5 שקלים. מעמדו הממלכתי מאלץ אותו לפעול לבד, בעוד שהספקולנטים המהמרים נגדו לעתים קרובות מתאגדים בקריצת עין. התאגדותם מאפשרת להם לשים בשוק סכומים גדולים בבת-אחת, בעוד שהוא אינו יכול להרשות לעצמו לסכן את כספי הציבור. על כן בנק ישראל פועל לעתים קרובות בסופי שבוע, ימים בהם נפח המסחר קטן יחסית. כמה עצוב, גם בזה הוא אינו מפתיע את יריביו.

ומעל לכל, מגמת העל בסחר המטבע היא של זרימת הון פנימה לתוך המדינה – אם זה כספי יהודים מחו"ל המחפשים בישראל מקלט מעולם רגולציה מנוכר, אם זה תקבולי ייצוא הגז מישראל שעוד יגדלו בעתיד הנראה לעין. ספקולנט שאינו מסוגל להפתיע, אינו ספקולנט מצטיין. כך קורה ששער החליפין של השקל לעומת הדולר נמוך היום בכ-30% משער השיא בראשית שנות ה-2000. כך קורה שסכומי עתק מועברים מידי הציבור הרחב  לידי מי שמתפרנס ממשחקי המטבע – המהמרים הישירים, מתווכי העסקות ומנהליהן.

שער החליפין הוא ווסת של כל מה שזז בכלכלה. הוא קובע את היקף ההוצאה על היבוא בשקלים, לאחר שמחירה ננקב במטבע זר. הוא קובע את היקף ההכנסה מהייצוא בשקלים לאחר שכמותו ומחירו הבינלאומי סוכמו קודם. הוא משנה את מחירי המוצרים המיובאים, ובכך מעלה או מוריד את מפלס המחירים הכללי. לכן בנק ישראל נחוש ל"עשות משהו" עם השער. הבנק יודע היטב מה צריך לעשות. צריך לאסור על תנועות פנימה והחוצה של הון קצר טווח המופנה לספקולציה. התחלה כלשהי בכיוון הסתמנה בתקופת סטנלי פישר, אך משום-מה אין לה המשך.

שלושים שנה, מה השתנה?

הבנק אמנם עוד לא מצא את הדרך היעילה לניהול השער, אבל במהלך שלושים השנה האחרונות, חל בכל זאת שינוי בתפישתו ובמדיניותו המוצהרת. התערבותו הגלויה בשוק המטבע, מאז ראשית 2008, אומרת ללא-מילים: שער המטבע חשוב לכלכלת המדינה. התערבות זו אמנם נומקה בתחילתה באופן עקיף, הכורח להגדיל את יתרות המטבע הזר. אך בראשית 2014, כשהיקף היתרות כפול מזה שהיה ב-2008, ועומד על יותר מ-80 מיליארד שקל, הבנק מצהיר בגלוי שייסוף השקל טורד את מנוחתו.

אמירה כזו ניתן למצוא למשל בסקירת נגידת הבנק, קרנית פלוג, בוועדת הכספים של הכנסת ב-6.1.2014: "כמו כן, התערב בנק ישראל באופן ישיר בשוק המט"ח…נקודת החולשה במשק הישראלי הייתה בשנתיים האחרונות הייצוא, המדשדש תוך תנודתיות רבה, ומושפע קודם כל מהביקוש העולמי הממותן, אך גם מהייסוף בשער החליפין…שער החליפין משפיע גם על כושר התחרות של תעשיות המתחרות ביבוא…במשק קטן ופתוח יש לשער החליפין תפקיד חשוב, כפי שציינתי קודם גם על התעסוקה. ולכן כפי שאפשר להבין מהמדיניות שנקטנו גם לאחרונה, אנחנו לא אדישים להתפתחויות בשער החליפין".

בנק ישראל מעולם לא היה אדיש לשער החליפין, אבל בתקופת ההיפר-אינפלציה של שנות ה-80, ובעיקר בשנים הראשונות שלאחר תוכנית ייצוב המשק של 1985, הוא הקפיא את שער החליפין של השקל לתקופות ארוכות. זאת, על סמך הבחנה בין שער חליפין נומינלי לשער חליפין ריאלי. מה ייצא לנו מפיחות השקל? היו דוברי הבנק  שואלים. כבר למחרת הפיחות יעלו המחירים בשקלים ואחריהם השכר, ואז אותו פער שרצינו לסגור ייפתח שוב. ובמילים אחרות, הם אמרו: גם אם נשנה את שער השקל מ-3 שקלים לדולר ל-3.3 שקלים לדולר, מהר מאד ניווכח שלא קרה משהו מהותי. המחירים והשכר בישראל יעלו גם הם ב-10%, ויחס המחירים בין סל מוצרים בישראל לסל מוצרים בחו"ל – שהוא "שער החליפין הריאלי" הקובע את כדאיות הייצוא והיבוא – ישוב למקומו הקודם.

הטיעון הזה תפש באותה תקופה, למרות שהוא לקוי ביותר מהיבט אחד. ראשית, עליית המחירים והשכר אינה מתרחשת מהיום למחר, והייצוא ותחליפי היבוא נהנים מהוזלה דולרית של התוצרת המקומית לעומת התוצרת הזרה עד שההתאמה ההדרגתית מתבצעת. שנית, אין כל סיבה שמחירי המוצרים במשק יעלו במלוא שיעורו של הפיחות. חלק היבוא בסך התמ"ג בישראל נע כל השנים סביב ה-40%, וזה שיעור ההעברה המרבי של הפיחות למחירים. מה גם שהיצרנים והמתווכים השונים לעתים סופגים חלק מההתייקרות הנגזרת מהפיחות.

טיעון לקוי, אבל בשנות ה-80 וה-90 היה בנק ישראל נואש לעצור את ספיראלת האינפלציה – מחירים-שכר-פיחות וחוזר חלילה. תוכנית ייצוב המשק אמנם הצליחה ישר מההתחלה, שיעור השינוי במדד המחירים לצרכן צנח מיד מ-27.5% בחודש יולי ל-3.9% באוגוסט, ונשאר שם באיזור החד-ספרתי הנמוך. אבל בנק ישראל חשש שכל זעזוע משמעותי, כגון פיחות, יפר מחדש את השקט שהושג. הוא גם שאף לקצב אינפלציה שנתי חד-ספרתי, ולא רק קצב חודשי חד-ספרתי. שאיפתו זו הוגשמה בסוף שנות ה-90.

על כן, מחמת התרכזותו ביציבות המחירים, ובהתבסס על תיזה לא-הכי-מוצקה, בנק ישראל הפנה את הנשק שלו לעבר היצרנים. תתייעלו, הוא אמר להם, שפרו את מערך הייצור שלכם. אל תיכנעו לדרישות השכר של העובדים. מאליו מובן ששתי הדרישות היו לא-מציאותיות. כמה אפשר להתייעל בשנה אחת, וכמה אפשר להקפיא את שכר העובדים באינפלציה של 20% לשנה.

ההיסטוריה זוכרת

תיעוד מרתק של הרקע למדיניות שער החליפין הנוכחית נמצא בספרו של מיכאל ברונו: Crisis, Stabilization and Economic Reform, העוסק בתוכנית ייצוב המשק של 1985. ברונו השתייך לגרעין המצומצם של הוגי התוכנית, ולאחר מכן היה אחד ממבצעיה הראשיים בתפקיד נגיד בנק ישראל מיולי 1986 עד לאוגוסט 1991. התלבטויותיו סביב אופן ניהול שער החליפין מתוארות בספרו שיצא לאור ב-1993.

בהתחלה, כך ברונו מעיד, הוא סבר שיש להקריב את הסחר הבינלאומי לזמן-מה לטובת הייצוב: "אמונתי בצורך הדוחק להסיט את הדגש מהחשבון השוטף (בעיקר הייצוא והיבוא – ת.ב.י) לאינפלציה העמיקה ככל ששיעור האינפלציה הואץ לכ-50% לשנה ב-1978". אמונה זו, שהיו שותפים לה כלכלנים נוספים באקדמיה ובממשלה, התבטאה בהקפאת שער החליפין של השקל עוד לפני תוכנית הייצוב, ובמיוחד ממנה והלאה. מאוחר יותר, ברונו לא התכחש לתרומת הקפאת שער החליפין למשבר שהחל להתבטא בשלהי 1987.

ב-1988, השתתפתי בישיבה של הנהלת משרד התעשייה והמסחר עם הנהלת בנק ישראל, בראשותו של פרופ' ברונו. הישיבה התקיימה לאחר שהנתונים המקרו-כלכליים הוכיחו שהתעשייה אכן נפגעת מהקפאת שער החליפין. אנחנו, ביחידת התכנון והכלכלה של המשרד, שאותה ניהלתי, התרענו על ההתפתחות הזו  מראשית 1987 בדו"חות השוטפים שפרסמנו. עצם כינוס הישיבה מעיד על מודעותו של ברונו לנזק שנגרם. בספרו, שנים מאוחר יותר, ברונו מנמק את ההתעלמות ממצוקת התעשייה באי-הסכמתה של הממשלה לפיחותים, ולאופני תמיכה אחרים בתעשייה כגון סובסידיות לייצוא, מסיבות פוליטיות שאותן אינו מפרט.

מעניין להשוות את גירסתו של ברונו לגירסתו של אהרון פוגל בספרו "התנור והחמאה", שיצא לאור ב-2013. פוגל, שהיה הממונה על התקציבים באוצר מראשית 1984 עד לסוף 1987, מספר על ויכוח שניטש ערב התוכנית בין ברונו ועימנואל שרון לבין פוגל  ואיתן ברגלס. ברונו ושרון דרשו להקפיא את שער החליפין של השקל למחרת התוכנית. פוגל וברגלס היו בעד התאמתו לאינפלציה ולשכר מעת לעת. בסופו של דבר, הוחלט על התאמת השער לסל מטבעות בתיאום שוטף בין בנק ישראל לאוצר. בגלל היחלשות הדולר כלפי שאר המטבעות, יצא ששער החליפין של השקל לעומת הדולר קפא באותה תקופה, וזה מה שנחרת בזיכרון.

כך או כך, ביולי 1986 מונה מיכאל ברונו לנגיד בנק ישראל. האינפלציה אז ישבה על קצב של כ-20% לשנה – הצלחה יפה אך לא מלאה של תוכנית הייצוב. באוגוסט 1986, הכריז בנק ישראל על הקפאת שער החליפין של השקל כלפי סל המטבעות. בגלל היחלשות הדולר לעומת המטבעות האחרים, יצא שהשקל יוסף לעומתו.

באפריל 1988, פרסמתי מאמר ב"מעריב עסקים" ובו קראתי להמיר את ההצמדה לסל בהצמדה לדולר. הצעתי הסתמכה על עובדת היותו של הדולר המטבע הקובע ברוב עיסקות הייצוא של ישראל (80% ויותר, על פי הבדיקה שערכתי אז). על כן, טענתי באותו מאמר, הדולר הוא שצריך להיות מטבע העוגן. בעקבות אותו מאמר, פנה אליי לבירור נוסף מי שהיה סגן שר האוצר, עדי אמוראי, עדות נוספת למאבק שהתרחש מאחורי הקלעים.

אותו מאבק נמשך גם כשפוגל מונה לתפקיד מנכ"ל משרד האוצר ב-1992. על פי הכתוב בספרו , הוא שוב עורר את סוגיית שער החליפין לקראת תקציב 1993. בפגישה שהתקיימה בינינו באותה תקופה, אני הייתי אז כבר עיתונאית בגלובס, הוא הראה לי מסמך שהכין התובע את התאמת שער החליפין לשינוי השכר ולאינפלציה.

המלחמה על שער החליפין הובילה לפיתרון המכיר בחשיבות התאמתו הרציפה. מראשית 1989 ועד לסוף 1991, פוחת השקל בתוך רצועת ניוד אופקית, ולאחר מכן עד לאמצע 1997, הוא פוחת בתוך רצועה אלכסונית. משמע, הממשלה ניסתה להוביל את שער החליפין. אבל במהלך שנות ה-90, ובמיוחד מאז כניסתו של נתניהו לתפקיד ראש הממשלה ב-1996, הוגדל מאד חופש תנועות ההון לישראל וממנה. זרימתם המוגברת של הכספים אל המשק הישראלי ובחזרה הגבירה את הספקולציה על המטבע, ואילצה את בנק ישראל להרחיב את רצועת הניוד עד לאיבוד משמעותה, ולביטולה הרשמי ביוני 2005.

מכל שברי הזיכרונות, שבמכוון לגמרי הבאתי כאן בפירוט רב, ניתן לראות שקברניטי המשק הכירו כל הזמן בהשפעת שער החליפין על התפתחות הכלכלה. הם גם היו ערים לקשר בין פתיחת המשק לתנועות הון בשנות ה-90 לבין איבוד שליטתה של הממשלה בשער החליפין. והשאלה המעניינת היא איך בידיעת כל אלה, המשיכו ממשלות ישראל בכל זאת לחתור לחופש מרבי של תנועות ההון, ומדוע הן מתעקשות לשמור עליו בשלמותו גם בימים אלה.

1998 – "הכל מותר"

נהוג למנות כמה תאריכי מפתח בהיסטוריה המודרנית של כלכלת ישראל. 1973– קו השבר של מלחמת יום הכיפורים. 1985 – הקו של תוכנית ייצוב המשק. ובתוך שלושת העשורים שחלפו מאז, חשוב להדגיש עוד קו אחד שאינו זוכה לתשומת לב – קו "השקל בר-המרה" של 1998.

לקראת יום העצמאות של אותה שנה, נשמעו הכרזות ממשלתיות על הפיכת השקל לבר-המרה. כלומר, הפיכתו למטבע סחיר בכל מקום שבו המטבעות המובילים בעולם נסחרים. בר-המרה היה כינוי קצת מרחיק לכת לכמה צעדי שחרור נוספים בהעברת כספים לתוך המדינה וממנה.

נתניהו-פרנקל-נאמן, הוגי השקל-בר-המרה, התכוונו בעצם להדגיש את תרומתם הייחודית לתהליך שהחל זמן רב לפני כניסתם לתפקידיהם. פתיחת המשק לתנועות הון החלה כבר בסוף שנות ה-50, ביזמתו של פנחס ספיר. אך בעוד שבמשך עשרות שנים היא שימשה לייעול קשרי החוץ של המגזר העסקי, ובמיוחד של המגזר היצרני שבתוכו, מ-98 ואילך היא כוונה לחיזוק החופש הפיננסי האישי. או, כפי שנגיד בנק ישראל יעקב פרנקל הדגיש אז בדבריו: "במקום שהכל יהיה אסור חוץ מרשימה מותרת, הכל יהיה מותר חוץ מרשימת איסורים מסויימת".

היה ברור כבר אז, שהגברת החופש האישי תנוצל למשיכת משקי הבית לעסקות אמיתיות ומדומות בחו"ל, כגון רכישת נדל"ן רב-פוטנציאל בביצות התנינים של פלורידה. היה ברור שהגדלת הזרימה לחדרי העסקות במטבע זר תערער את מנהיגותה של הממשלה בשער החליפין. דברים ברוח זו כתבתי בגיליון יום העצמאות של גלובס אותה שנה (29.4.1998): "לא היינו נזקקים למשבר אסיה כדי לדעת שפתיחות מוגזמת מדי עלולה להיות לנו לרועץ…פתיחתו של המשק שלנו עד עכשיו איננה רק מהלך טכני-פיננסי, אלא גם אמירה חברתית".

אירוע אחד שהותיר עליי את רישומו באותה תקופה הוא סיור עיתונאים שבו השתתפתי בכמה מקלטי מס באירופה. "הלקוח שלנו" סיפר אחד מהבנקאים הבכירים שביקרנו "נוחת בשדה התעופה הסמוך לכאן. הלימוזינה עם החלונות הכהים כבר מחכה לו. הוא מתיישב, מזוודה קטנה בידו. נסיעה קצרה, והנה הוא על שטיחינו הפרסיים. ספירת שטרות, הפקדה בחשבון, לחיצת יד, מעלית, לימוזינה, מטוס והבייתה".

זה היה הרגע שבו הבנתי את משמעותו המלאה של הביטוי מקלט מס. מקלט מס הוא גם, ואולי בעיקר, מקלט רגולציה. מקלטו של מי שאין לו חשק לדווח מהיכן הכסף הגיע ולאן הוא יילך. מיותר לומר שניסיונם של אותם גורמים פיננסיים לעורר את  מודעותו של הציבור הישראלי הרחב לקיומם של מקלטים כאלה קשור להתרת הרגולציה הפיננסית של אותם ימים.

ומה שמתחדד אצלי בהסתכלות לאחור, הוא הזיהוי בין התוויית קו השקל-בר-המרה למחיקת קו הערכים הפרטיים והציבוריים. מאותו ה' באייר, הכל מותר כפי שפרנקל אמר. מותר לגב' כהן להמר על שער החליפין. מותר למי-שיודע-איך לעשות מכה מההימור שלה. מותר למדינה לקנות ולמכור מטבע כמהמרת מהשורה. אבל אסור למדינה לנהל את שער החליפין שלה ואת כלכלתה, על פי ערכים מוגדרים.

* גירסה קודמת של המאמר פורסמה בכתב העת חברה גיליון 59