בעשרים השנה האחרונות הרגילו אותנו לחשוב שהממשלה היא בעיקר גוף עסקי לא מוצלח. ניהול מפעלי תעשייה? המגזר הפרטי טוב יותר. ניהול רשת טלפונים? אין מה לדבר, התחרות מנצחת. וכך עברו מתחבורה לבריאות, לחינוך ואפילו לבתי סוהר. מה השאירו לממשלה? אולי ביטחון לאומי (וגם פה ההיבט הציבורי כבר מתחיל להתכרסם) ויחסי חוץ שבהם אי אפשר לוותר על הסגנון הישראלי הממשלתי החינני. 
 
כבר התרגלנו למחשבה שהממשלה אינה טובה לשום דבר, אך עדיין האמנו ביחידותה ונפרדותה מהעסקים. נכון, במשטרים בעלי גוון סוציאליסטי, כמו ישראל ב-40 שנותיה הראשונות, הממשלה נכנסה לייצור, בעיקר בתחומים כגון תעשייה ביטחונית ופיתוח אוצרות טבע. אך זה היה היוצא מהכלל. ככלל, גם בימי ראשית המדינה בישראל, האמינו ביזמה הפרטית וטיפחו אותה בהדרגה. עם זאת, מאז ועד עתה, דבקו בייעודו הייחודי של כל אחד משלושת המגזרים זה לצד זה – משקי בית, ממשלה ועסקים. לאחרונה, גם חלוקה זו מתחילה להתערער.
 
בדיון המתלהט על הריכוזיות במשק הישראלי, יש המציגים את הממשלה כעוד גוף שווה ערך וייעוד לגופים הפרטיים השולטים. עוד גוף ריכוזי אחד. נחזור לרגע להגדרת הריכוזיות: ריכוזיות היא שליטתם של גופים מעטים בתחום מוגדר. מבנה הבנקאות בישראל הוא המחשה קלאסית לריכוזיות. שני הבנקים הגדולים – לאומי והפועלים – כל אחד מהם החזיק בידו 29% מהנכסים הבנקאיים בשנת 2008. דיסקונט תפש עוד 17%, ויחד עם מזרחי-טפחות והבינלאומי הראשון – חמש הקבוצות הבנקאיות הגדולות אחזו בידיהן 94% מנכסי הבנקים בישראל. המבנה הזה מופיע בישראל כמעט בכל תחום: תחבורה ציבורית, טלפוניה, אינטרנט, מכירת ספרים, ייצור מזון, שיווק מזון ועוד.
 
ההסבר לריכוזיות בישראל נשען על "יתרונות לגודל" – אחת מהבחנות היסוד של הכלכלה. לאמור, רוב ההתארגנויות הכלכליות יעילות יותר בקנה מידה גדול. ולכן במשק קטן, כמו המשק הישראלי, כמעט כל תחום יכול להיות מכוסה על ידי חברה אחת או שתיים או שלוש. מיעוט המתחרים בכל תחום יוצר בעיה. הגופים המועטים פוגעים בתחרות, לעתים על ידי שהם מתאגדים ביניהם נגד כל העולם, ולעתים על ידי שהם מתחרים ביניהם תחרות הרסנית ביניהם שמנטרלת את הקטנים. כך או כך, הם אינם פועלים על פי עקרונות התחרות המושלמת שעליה מושתת מודל השוק החופשי – תחרות בין יחידות שאף אחת מהן אינה דומיננטית מדי.
 
את הפגם הזה בשוק החופשי נהוג לתקן בעזרת התערבות ממשלה. רגולציה ממשלתית הינה הסדרת השווקים, ויסותם ופיקוח עליהם. הרגולציה הייתה מכשיר מקובל בעולם המתועש עד לשנות ה-80, ופירוקה – הדה-רגולציה – הינו אחד מיסודות הסדר הניאו-ליברלי. לאחרונה, לאחר התנסות בתוצאות הדה-רגולציה – גוברים הקולות הקוראים להחזרת הרגולציה. זאת, מתוך זיהוי מחודש של עצמת הכוחות הגדולים השולטים אפילו במשק ענק כדוגמת המשק האמריקני. עד כאן אין מחלוקת. אלא שכתגובת נגד נשמע פתאום טיעון האומר שהממשלה גם היא כוח גדול.  הממשלה היא מעין חברה גדולה, ואם כן, מה נועיל בחיזוקה?
 
לטיעון הזה יש קסם דמגוגי. כן, הממשלה היא גוף גדול, וללא ספק גם גוף שולט. אלא מה? לשם כך היא נוצרה. הממשלה נועדה לממש אינטרס משותף של קבוצת אנשים גדולה. האינטרס עשוי להיות פוליטי-ביטחוני – הגנה צבאית או דיפלומטית על כברת ארץ. האינטרס עשוי להיות שיתופי-ערכי – מניעת פשיעה, מניעת הדבקה במחלות, הפקת תועלת מהשכלה כללית. האינטרס עשוי גם להיות כלכלי – תיאום מערכות כלל-ארציות כגון תחבורה ותקשורת, או מיצוי יתרונות לגודל.
 
בכל אחד מהתחומים שלעיל עשויה יזמה פרטית להחליף את הממשלה. ניתן, למשל, להפריט את החינוך בשם החופש האישי, אבל האם אפשר לעזוב אותו לגמרי לידי המגזר הפרטי ללא דרישת לימודי ליבה? ואם ליבה, מי יפקח על ביצועה? כך בכל תחום אחר: אם חיים ביחד נדרשת הסכמה על מידת השיתוף הרצוי, ופיקוח על מימוש השיתוף הזה. לשם כך ישנה ממשלה, והעובדה היא שמידת מעורבותה בכל תחום משתנה ממדינה למדינה. ובמילים אחרות, מהו תפקיד הממשלה? אין לכך מענה חד.
 
הבנת ניגוד האינטרסים המובנה בעצם תפקודה של הממשלה היא שמעצבת את המבנה הייחודי שלה. המגזר הממשלתי בכל מקום מורכב ממספר רשויות שמבקרות אחת את השנייה, וממגוון משרדים שנלחמים אחד בשני על כסף ועל כוח. המאבק הבין-משרדי מבטיח את שקיפות הממשלה ואת חשיפת ניגודי האינטרסים שבתוכה לעיני הציבור.
 
ניקח, לדוגמא, נושא כגון השליטה על מספר העובדים הזרים בישראל. כאן, המלחמה הבין-משרדית תתנהל בין משרד העבודה למשרד הפנים, למשרד החקלאות, למשרד הבריאות, למשרד האוצר ועוד. משרד החקלאות עשוי לתמוך בדרישת החקלאים להגדלת מכסת העובדים הזרים. משרד העבודה – משיקולי מניעת אבטלה – יתנגד לדרישה זו, ויציע חלופות שימשכו ישראלים לענף. משרד האוצר ישחק משחק כפול: יתמוך בתעסוקת ישראלים באופן מוצהר, אבל לא יקצה כספים לסבסוד תעסוקת ישראלים. משרד הפנים יתנגד להכנסת זרים למדינה משיקולי אזרחות. כל אלה, יתבטאו בממשלה בדיונים סוערים.
 
החלטות הממשלה יועברו לאישור ועדות הכנסת, והשמחה שם עוד תגבר. שם גם יתחדד הניגוד בין הקואליציה לאופוזיציה, ותגבר המוטיבציה להדלפות. התקשורת תצטרף ותתרום את שלה. בתוך כל אלה הצביעות תחגוג, ולמי שלא מכיר את הסיפור יהיה קשה לעמוד על האמת. ובכל זאת, הציבור יתחיל להיות מודע לבעיה ויגבש דעות ותגובות משלו. במקרים מסוימים, הציבו
ר אף יפנה לעזרת בית המשפט – עוד דרג במגוון הדעות והכוחות שמעצבים את פני המדינה.
 
התיאור שלעיל הוא במידה מסוימת אידיאליזציה של תפקוד הממשלה. הוא אינו מכיל את מלוא המורכבות של ישראל בימים אלה – ימי הדה-רגולציה. המחשה לכך ניתנת מתוכנית הממשלה שהוכרזה אתמול לצמצום מספר העובדים הזרים. מה חסר בה? למשל, מפקחים של משרד העבודה שיעברו באתרי הבנייה ויבדקו את רישיונם של המועסקים בהם. למשל, רשות שתבדוק באופן שוטף את חוקיות תשלומיהן ותקבוליהן של חברות כוח האדם בישראל.
 
וכאן מגיעים להגדרה יותר ברורה של תפקיד הרגולציה. הרגולציה, במהותה, היא האמצעי לבדיקת התואם בין יעדיה המוצהרים של המדינה לחיי היום-יום שלה. רגולציה מתחילה כבר בשלב התכנון. ועדת הכספים בכנסת בודקת אם הטלת מס כלשהו תואמת ליעד השוויוניות. אבל, הרגולציה בעיקר מתרכזת במנגנונים היומיומיים הקטנים. איך עובדת התחרות בין רשתות השיווק? איזה כוחות מעורבים בקביעת שער החליפין של השקל? איך נקבעת רבית המשכנתאות?
 
ניקח, לדוגמא, רגולציה אחת מרכזית שהלכה לאיבוד. בתהליך החדרת התחרות לתחבורה הציבורית הוסיפו עוד חברות אוטובוסים מקבילות לאגד. ההנחה הייתה שהדחת אגד ממעמדה כבת-יחידה תתרום להוזלת מחירי הנסיעות ולשיפור השירות לציבור. צד אחד של המשוואה אכן הוגשם: תעריפי הנסיעות בקווים מסוימים הוזלו. זו אכן הייתה מטרת התרגיל: הוזלת מחירים ובעיקר צמצום הסובסידיה שהאוצר העביר לאגד. מנגד, בשם התחרות איש אינו בודק היום את טיב השירות, ומשרד התחבורה בוחר לעצום עין. כך, למשל, בנסיעה בין-עירונית בקו ירושלים-תל-אביב מעלים נוסעים בעמידה תוך סיכון חייהם. לאחר איסוף הנוסעים בתחנות הביניים, נהג האוטובוס דוהר לכביש המהיר מבלי לוודא שכולם הצליחו להתארגן לעמידה בטוחה. האוטובוסים מלוכלכים יותר מאלה שהיו לפני עשר שנים, ישנים יותר, מוזנחים יותר. לעתים קרובות הם אינם מגיעים בזמנים שנקבעו. הנה, באופן ברור, הקשר בין הדה-רגולציה ליעד הניאו-ליברלי של "ממשלה קטנה" – פחות הוצאה ממשלתית, פחות מסים.
 
מה רגולציה יכולה לעשות כאן? היא יכולה לאסור על הסעת אנשים בעמידה בכביש המהיר. היא יכולה לפקח על מהירות הנהיגה בתחבורה הציבורית. היא יכולה לבקר את ניקיון האוטובוסים, את תחזוקת מזגניהם ושאר ציודם. היא יכולה לערוך סקרים על עמידה בלוח הזמנים שמתפרסם ועוד ועוד.
 
מגזר אחר שמשווע לרגולציה שהייתה כאן ונמחקה הוא מגזר הפיננסים. בנק ישראל על פי הכרזותיו אינו רואה את תפקידו בהגנה על הצרכן ומתמקד בשמירת יציבותו הפיננסית של המשק. האם באמת אין קשר בין ה"יציבות" למידת ההגינות שבה הבנקים או קופות הגמל נוהגים בלקוחותיהם? הרי אפילו בארה"ב מקשרים היום בין הכסף הקל בענף, שגרם לאיבוד העשתונות של המנהלים ולערעור היציבות. אבל לפני ההתפלספות, מה ניתן לעשות במקרה הזה? הנה צעד קטן אחד: עיצוב פורמט בנקאי אחיד ושקוף לדיווח על החזרי המשכנתאות, ועל העמלות והתשלומים האחרים שנגבים מהחייבים. עוד צעד דומה: פיקוח רציני על קופות הגמל וקרנות הפנסיה שהיום מדווחות מה שהן רוצות, וגם אם הן נתפשות בטעות אינן ממהרות לתקן.
 
נכון, הרגולציה המתוארת לעיל היא הפעלת כוח של הממשלה. נכון, מכירת וקניית שירות או מוצר על ידי הממשלה הן הפגנת כוח של גוף גדול. נכון, הממשלה היא לעתים גוף עסקי כושל- איך לא? עשיית עסקים אינה ייעודה העיקרי. ייעודה העיקרי הוא למשול. והכוחות הפוליטיים בתוך המדינה אמורים לדאוג שהיא תמשול בתבונה ובצדק. תמשול גם על גופים גדולים אחרים, שמעצם הגדרתם אינם מחויבים לתבונה ולצדק שלה.